Wie die Fratzscher-Kommission und PricewaterhouseCoopers Privatisierung tarnen

Von Laura Valentukeviciute, GiB

Das aktuelle Vorhaben des Berliner Senats, Schulgrundstücke und Immobilien zu privatisieren, entstand nicht zufällig. Es ist ein Ergebnis langjähriger Überlegungen, wie private Akteure, insbesondere Banken, Pensionsfonds, aber auch kleinere Anleger, Beratungsunternehmen und die Bauindustrie von den verschiedenen Bereichen der Daseinsvorsorge direkt profitieren können. Die letzten einschlägigen Leitfäden dazu produzierten unter anderem die sogenannte Fratzscher-Kommission und das Beratungsunternehmen PricewaterhouseCoopers (PwC). Die Berichte der Fratzscher-Kommission, die 2014 von dem damaligen Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel einberufen wurde, wurden schon mehrfach analysiert. Das Gutachten von PwC fand bisher wenig Beachtung. Die Analyse des 2016 erschienenen Gutachtens lohnt sich, denn es ermöglicht einen Einblick in das Wunschdenken der Privatisierungsakteure.

Das Gutachten wurde ebenso wie die Fratzscher-Kommission vom Ministerium für Wirtschaft und Energie in Auftrag gegeben. Es sollte „Rechtliche und institutionelle Voraussetzungen zur Einführung neuer Formen zur privaten Finanzierung öffentlicher Infrastrukturvorhaben unter Einbindung einer staatlichen Infrastrukturgesellschaft“ ausloten. Die Fratzscher-Kommission hatte nämlich vorgeschlagen, neue Fondsmodelle zur Mobilisierung zusätzlicher privater Infrastrukturfinanzierung zu prüfen. Und diese Prüfung führte PwC durch.

Zentralisierung

Das PwC-Gutachten weist den Weg hin zu mehr privater Kreditaufnahme bei gleichzeitig mehr und neuen privaten Akteuren. Und es sieht eine enorme Ausweitung öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP) vor. Wobei die ÖPP-Strukturen so verschachtelt werden sollen, dass man sie nur bei tiefergehender Analyse erkennen kann. Das verwundert nicht, denn nach den bisherigen Erfahrungen mit ÖPP gibt es in der Gesellschaft große Vorbehalte gegen ÖPP. Die Durchsetzung dieser Privatisierungsform stößt schon seit einigen Jahren auf Widerstand. Und genau dem muss entgegengewirkt werden. Es soll nicht mehr möglich sein, bei Einzelprojekten, ob Schule, Verwaltungsgebäude oder Autobahnabschnitt, eine Entscheidung für oder gegen ÖPP zu treffen. Die Projekte sollen gebündelt und zentralisiert werden, das heißt den lokalen Entscheidungsträgern aus der Hand genommen werden, und dann als ÖPP umgesetzt werden.

Dieses Vorgehen hatte bereits die Fratzscher-Kommission für die Autobahnen vorgeschlagen. Mit der Grundgesetzänderung Anfang Juni 2017 wurde die Zentralisierung und die Überführung der Autobahnen in eine bundeseigene Infrastrukturgesellschaft beschlossen. Die Länder, die zuvor für Bau und Betrieb der Autobahnen im Auftrag des Bundes zuständig waren, können die geplanten ÖPP-Autobahnprojekte seither nicht mehr aufhalten oder ablehnen.

Die Zentralisierung begründet PwC mit Kostensenkung. Denn: „Eine […] Projektfinanzierung erfordert regelmäßig einen aufwändigen Strukturierungsprozess und damit hohe Transaktionskosten […]. Dieses Problem kann durch die Errichtung einer zentralen Institution gelöst werden, die den Strukturierungsprozess weitgehend standardisiert, die Projekte bündelt und als Mittler zwischen Kommune und Investoren agiert.“ (S. 7)

Besonders erwünscht ist dabei die Standardisierung der Projekte, um das Risiko zu mindern und so mehr Investoren anzulocken: „Um auch kleinere Projekte für Infrastrukturfonds bzw. für die typischen Anleger solcher Fonds attraktiv zu machen, wird eine Bündelung vieler standardisierter gleichartiger Projekte erforderlich sein“ (S. 31).

Die Anleger in einem solchen Infrastrukturfonds könnten laut PwC zum Beispiel Pensionskassen oder Versorgungswerke sein. Es fehlt lediglich der Rechtsrahmen dafür. Unerwähnt lässt PwC die Tatsache, dass die Vermengung von Pensionskassen und ÖPP-Projekten Erpressungspotenzial gegenüber den Steuerzahlenden birgt: Gerät ein ÖPP-Projekt in Schieflage, müssen die SteuerzahlerInnen dafür aufkommen und werden einerseits gezwungen, die Einlagen der Pensionskassen (soll man die RentnerInnen fallen lassen?) und andererseits die ÖPP-Projekte (eine Autobahn kann nicht für längere Zeit einfach gesperrt bleiben) zu retten. Die beteiligten Kreditgeber profitieren aber unverändert weiter, denn unter diesem Druck wird die öffentliche Hand aus dem ÖPP-Vertrag nicht aussteigen.

Management

Desweiteren macht PwC Vorschläge für die Verwaltung der Projekte: Investoren sollen nicht nur Finanzkapital bereitstellen, sondern auch das Management. Begründet wird das mit der Entlastung der Kommunen sowohl finanziell als auch personell. PwC schreibt: „Indem institutionelle Investoren Management-Kompetenzen bereitstellen, um typische kommunale Infrastrukturvorhaben wie etwa die Errichtung von Schulen und Kindergärten oder die Sanierung kommunaler Straßenbrücken, Flüchtlingsunterkünfte, einfache Wohnungen1 für eine Vielzahl von Kommunen zu übernehmen, können Wirtschaftlichkeitspotenziale realisiert und die Kommunen sowohl finanziell als auch administrativ entlastet werden.“

Und PwC ergänzt: Das Management soll nicht jeder übernehmen. „Die Bereitstellung von Management-Kompetenzen und die Übernahme von Steuerungsfunktionen sind nur für entsprechend spezialisierte institutionalisierte Anleger möglich und sinnvoll.“ (S. 3). Das Management soll zwar per Ausschreibung ausgesucht werden, aber für die Daseinsvorsorge ist das ein schwacher Trost: Denn welche Interessen wird ein Manager oder eine Managerin zum Beispiel von der Deutschen Bank oder der Allianz Versicherung wohl bedienen?

Strukturwirrwarr und Interessenkollision

PwC schlägt eine verschachtelte Struktur mit den Projektgesellschaften ersten Grades (Geld und Management) und zweiten Grades (tatsächliche Durchführung der Projekte beziehungsweise Beauftragung ausführender Unternehmen) vor. Die beteiligten Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor sollen in beiden Projektgesellschaften gemeinsam agieren. In der Projektgesellschaft ersten Grades soll das wie folgt aussehen: „Um eine angemessene Berücksichtigung der Interessen der Vorhabenträger [Aut.: d.h. z.B. Kommunen] zu gewährleisten, bietet es sich an, eine Beteiligung der öffentlichen Hand vorzusehen. Diese Beteiligung sollte durch eine Institution erfolgen, die zugleich das Vertrauen der Anleger genießt, so dass sie die Funktion einer Kontrollinstanz und eines Interessenkorrektivs auf der Anlegerseite tatsächlich wahrnehmen kann. Möglich wäre etwa eine Beteiligung der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)“. Es ist also nicht klar, welche Interessen die KfW vertreten soll: die der öffentlichen Hand oder der Anleger.

Die Gesellschaft zweiten Grades dient der tatsächlichen Durchführung der Projekte („jeweils eines konkreten Vorhabens eines einzelnen Vorhabenträgers“). „Sie [Aut.: die Gesellschaft zweiten Grades] wird durch die übergeordnete Projektgesellschaft [Aut.: das ist die Gesellschaft des ersten Grades] mit (Eigen)Kapital ausgestattet und durch diese Gesellschaft gesteuert.“ Hier setzt sich die Kollision der Interessen fort. Hinzu kommt, dass auch an dieser Gesellschaft sowohl die öffentliche Hand als auch das ausführende Unternehmen [Aut.: z.B. Generalübernehmer] beteiligt werden können: „Optional kann der Vorhabenträger oder das ausführende Unternehmen an der untergeordneten Projektgesellschaft als Minderheitsgesellschafter beteiligt werden.“ (S. 5)

Neuer Name, alte Gepflogenheiten

Der dritte Akteur im Wirrwarr ist die staatliche Infrastrukturgesellschaft, die mit der Projektgesellschaft ersten Grades eng zusammenarbeitet und „standardisierte Finanzierungsstrukturen, Ausschreibungsunterlagen und Vertragswerke unter Berücksichtigung eines fairen Interessensausgleichs bereitstellt und das Vertrauen aller Beteiligten genießt“. (S. 3) Außerdem soll sie Rahmenbedingungen für die Einbeziehung des vierten Akteurs – des öffentlich-privaten Infrastrukturfonds – schaffen.

An der Infrastrukturgesellschaft sollen aus vergaberechtlichen Gründen (In-House-Fähigkeit) Bund, Länder und Kommunen beteiligt sein – d.h. die öffentliche Hand soll Miteigentümer in der Gesellschaft sein, um die öffentlichen Ausschreibungen für die Beratungsleistungen zu umgehen. Beratungsleistungen haben eine wichtige Funktion bei der Wahl zwischen einem ÖPP-Projekt und einer Projektdurchführung in öffentlicher Hand. Die Gefahr, dass via Ausschreibung BeraterInnen hinzugezogen werden, die kein ÖPP empfehlen, muss eliminiert werden. Das passiert unauffällig durch die In-House-Vergabe. Ein wichtiger Akteur bei der Beratung war bis vor einigen Jahren die ÖPP Deutschland AG, mit Bernward Kulle, einem ehemaligen Manager von Hochtief an der Spitze. Sie firmierte dann auch unter dem Namen Partnerschaften Deutschland AG und heißt seit 1. Januar 2017 PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH.

Die jetzt von der PwC vorgeschlagene Infrastrukturgesellschaft weist große Ähnlichkeiten mit der genannten Berateragentur auf, und genau das war einer der Aufträge der Fratzscher-Kommission: die ÖPP Deutschland AG zu reformieren bzw. eine Infrastrukturgesellschaft für die Kommunen zu schaffen.

Einfallstor Eigenkapital

Die Fratzscher-Kommission forderte in ihrem Bericht, dass die beteiligten Gesellschaften mehr Eigenkapital in die Projekte einbringen, um so eine „echte Risikoübertragung“ zu erwirken. Das klingt erst mal vernünftig, denn mit wenig Eigenkapital steht die Finanzierung von millionen- und milliardenschweren Projekten auf wackeligen Beinen. So zum Beispiel bei der Projektgesellschaft A1 Mobil. Die Gesellschafter Bilfinger, John Laing und Johann Bunte investierten nur 36.000 Euro Eigenkapital in eine Gesellschaft, die ein Autobahnprojekt bauen und betreiben soll, das gut eine Milliarde kostet. Als die geplanten Einnahmen nicht erzielt wurden, drohte der Projektgesellschaft Insolvenz und sie zog vor Gericht, um mehr Geld von dem Bund zu bekommen.

Vor diesem Hintergrund klingt der Vorschlag nach mehr Eigenkapital vernünftig. Erst beim genaueren Hinschauen erweist er sich als eine weitere Möglichkeit, mehr Geld zu bekommen und zwar über höhere Zinsen. Denn das Eigenkapital ist teuer, d.h., es werden höhere Zinsen verlangt, und genau das ist für die Anleger interessant. Das begründet auch PwC (S. 19) wie folgt: „Ein solcher Infrasturktur-Fonds investiert typischerweise in Eigenkapital, und auch ein Kreditfonds hat in der Regel keinen ausreichenden Anreiz, in Forderungen zu investieren, die zu kommunalkreditähnlichen Konditionen verzinst werden.“

Die kommunalähnlichen Konditionen bedeuten, dass für die aufgenommenen Kredite nur sehr niedrige Zinsen verlangt werden können. Der Grund ist: Die öffentliche Hand ist ein sicherer Schuldner und insbesondere Deutschland (der Bund, die Länder und die Kommunen) zahlt seine Kredite verlässlich zurück. Es gibt also kein Kreditausfallrisiko und somit keinen Grund, höhere Zinsen zu verlangen. Damit die Finanzindustrie für die gleichen sicheren Kredite, die die öffentliche Hand regelmäßig und zuverlässig bedient, doch mehr Rendite erhält, wurde eben ein Euphemismus kreiert: mehr Eigenkapital. Die Folge ist: Die Unternehmen erhöhen den Anteil des Eigenkapitals und bekommen für diesen Anteil höhere Zinsen. An der Bonität der öffentlichen Hand ändert es aber nichts. Sie wird nach wie vor die Kredite und Zinsen sicher zurückzahlen, die durch den Trick allerdings teurer werden, denn bei ÖPP-Projekten sind Eigenkapitalrenditen von 30 Prozent pro Jahr üblich. (S. 5, Lunapark21 Extra Nr. 16/17)

Trotzdem bedeutet „mehr Eigenkapital“ in der Sprache der Finanzindustrie auch „mehr Risiko“ und das klingt im PwC-Gutachten wie folgt: „Alternative Finanzierungsformen in diesem Bereich unter der Einbringung von Eigenkapital sind grundsätzlich geeignet, der Forderung der Fratzscher-Kommission nach einer echten Risikoübertragung auf den privaten Partner nachzukommen.“ (S. 20) PwC beschreibt, also was Herr Fratzscher noch verschwieg: Wenn der Private angeblich mehr Risiken übernimmt, muss die öffentliche Hand dafür auch ordentlich draufzahlen.

Dass die Risikoübertragung nicht stattfindet, wird aus dem Zusammenhang deutlich, der am Anfang schon angerissen wurde: Die Privaten sollen ja auch die Steuerung und die Kontrolle für die Projekte übernehmen. „Dieser neue Weg der kommunalen Infrastrukturbereitstellung basiert auf einer Bereitstellung von Eigenkapital gepaart mit Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten der privaten Investoren und ermöglicht daher eine echte Risikoübertragung.“ (S. 2) Wenn ein privates Unternehmen die Steuerung und die Kontrolle übernimmt, dann wird es ganz sicher dafür sorgen, alle Risiken eben nicht selbst zu tragen, sondern der öffentlichen Hand zu überlassen.

Schulen in Berlin

Der rot-rot-grüne Senat in Berlin plant gerade ein umfangreiches Schulsanierungs- und Bauprogramm, die so genannte Schulbauoffensive. Auch die Berliner Linke macht mit und verteidigt das Vorhaben u.a. im Beitrag „Zukunftsinvestitionen ermöglichen – Spielräume der Schuldenbremse in den Bundesländern nutzen!“ (s. von Dullien, Hirschel, Priewe, Reiner, Trochowski, Troost, Truger und Wolf). Die Schulbauoffensive weist allerdings erschreckende Ähnlichkeiten mit dem Gutachten von PwC auf: Allem voran sollen mehrere Schulen gebündelt, zentralisiert und typisiert werden. Die Linke nutzt in ihrem Papier sogar das gleiche Vokabular und die gleiche Begründung für die Vorteilhaftigkeit des gewählten Modells. So heißt der Vorschlag von PwC: „Die Gesellschaft kann Investoren vermitteln, die auf Basis standardisierter Lösungen für eine Vielzahl gleichartiger Projekte als Finanzierungs- und Managementpartner zur Verfügung stehen. Durch die Bündelung einer Vielzahl von Projekten können Skaleneffekte generiert werden.“ (S. 7) Im Papier der Linken steht: „Zudem überzeugt das Argument des Berliner Senats, dass eine Zentralisierung des Schulbaus und auch die Einbindung von Generalunternehmern nötig sind, um durch modulare Systembauweise und Typisierung Skaleneffekte und eine Beschleunigung der Bauverfahren zu ermöglichen“. (S. 7)

Fazit

Die Analyse des Fratzscher-Berichts und des 2016 folgenden PwC-Gutachtens zeigt, dass das neue Modell nicht von der Privatisierung abrückt, sondern sie nur effektiver tarnt. Der Erhalt der öffentlichen Infrastruktur wird nach wie vor aus den Steuergeldern oder Gebühren finanziert. Aber es werden immer neue Wege ersonnen, wie bei dem großen Investitionsvolumen die Privaten einen möglichst großen Teil vom Kuchen abbekommen. Und Die Linke in Berlin macht mit.

1Am 27.09.2018 forderte der Finanzminister Olaf Scholz eine Grundgesetzänderung, laut der der Bund direkt an die Kommunen Mittel sowohl für Schulen als auch für Wohnungen bereitstellen soll.

Die Große Koalition will noch schnell die Versicherungswirtschaft beschenken – Abstimmung im Bundesrat soll schon am 2. Juni stattfinden

Pressemitteilung GiB

Nach aktuellen Meldungen aus Kreisen der Senatskanzlei Berlin ist es möglich, dass der Bundesrat schon am Freitag, den 2. Juni, einen Tag nach der Abstimmung im Bundestag, die Grundgesetzänderung endgültig beschließt. Die Gesetze würden dann per Boten in die laufende Sitzung des Bundesrates geliefert.

Dazu Carl Waßmuth von Gemeingut in BürgerInnenhand:

„Die Autobahnprivatisierung soll mit allergrößter Eile durchgepeitscht werden. Dieses Verfahren für eine Grundgesetzänderung wäre der größte Skandal der Legislaturperiode. Aber es ist der Großen Koalition offenbar so wichtig, die Geschenke für die Versicherungswirtschaft noch fertig zu machen, dass sie jeden demokratischen Anstand hinter sich lassen. „

Laura Valentukeviciute zu dem Vorgang:

Wenn die Länder auch nur einen Moment Zeit zum Nachdenken bekommen, wenn sich die Menschen in den Ländern an ihre Landedesregierungen wenden können, dann wird diese Grundgesetzänderung niemals verabschiedet. Zuvor war bekannt geworden, dass Behauptungen, es würde nicht privatisiert werden, nicht stimmen. Jetzt hilft offenbar nur noch: Druck auf die Abgeordneten und die allergrößte Hast im Verfahren.“

Gemeingut in BürgerInnenhand fordert: Die Abgeordneten sollten unter diesen Bedingungen den Grundgesetzänderungen nicht zustimmen oder sich enthalten.

Autobahnprivatisierung. Ein Fall für Sherlock Holmes und Dr. Watson

Photo credit: Rumensz

Ein Kommentar von Katrin Kusche, Berlin

„Es gibt nichts Trügerischeres, als eine offensichtliche Tatsache.“

Das wusste schon der britische Arzt und Schriftsteller Sir Arthur Conan Doyle und setzte seine Kunstfiguren Sherlock Holmes und Dr. Watson auf knifflige Fälle an. Nicht selten war es Zeitungslektüre, die die beiden auf interessante Geschehnisse aufmerksam machte, so dass sie ohne Auftrag die Ermittlung aufnahmen. Was hätten der Detektiv Holmes und sein treuer Freund Watson wohl zum Thema Autobahnprivatisierung gesagt angesichts der Verlautbarungen der PolitikerInnen in den Medien? Das Gespür eines Detektivs ist zumindest gefragt, will man die jüngsten Aussagen der Koalitionsfraktionsspitzen verstehen:

Was ist passiert? Der Bundestag hat am 16. Mai die Abstimmung zur Autobahnprivatisierung verschoben. Am 19. Mai hätten die Abgeordneten namentlich über den Bund-Länder-Finanzausgleich und damit auch über 13 Grundgesetzänderungen im Zusammenhang mit der beabsichtigten Gründung der Infrastrukturgesellschaft Verkehr abstimmen sollen – sprich: über die Privatisierung der Autobahnen, auch wenn das im bisherigen Gesetzgebungsprozess gern abgestritten wurde. Länder wie Bayern und vermutlich auch die SPD nach ihren desaströsen Wahlergebnissen verspürten in den letzten Tagen vor der Abstimmung plötzlich Gesprächsbedarf. So verschwand das Thema von der parlamentarischen Tagesordnung, und hinter verschlossenen Türen tagten die Koalitionsspitzen.

Am späten Nachmittag des 17. Mai präsentierten dann CDU-Fraktionschef Volker Kauder, CSU-Landesgruppenchefin Gerda Hasselfeldt und SPD-Fraktionschef Thomas Oppermann das Ergebnis. Man habe sich geeinigt, frohlockte Kauder. Am 1. Juni steht die Abstimmung nun erneut auf der Tagesordnung des Bundestags.  Und ein strahlender Oppermann verkündete:

„Bundesstraßen, insbesondere Bundesautobahnen, müssen im öffentlichen Eigentum bleiben. Sie gehören den Bürgerinnen und Bürgern. Die haben sie schon mal bezahlt. Die sollen sie jetzt nicht im Zuge von Privatisierungen ein zweites Mal bezahlen.“[1]

Aber diese Aussage ist keineswegs neu, seit Monaten geben SPD-Politiker Statements ab, dass Autobahnen nicht privatisiert werden dürfen. Schon im „Bericht aus Berlin“ in der ARD am 2. April hatte Oppermann stotternd zu Protokoll gegeben: „Das Eigentum an den Bundesautobahnen bleibt im öffentlichen Eigentum. Der Bund bleibt Eigentümer. Aber eine Privatisierung auch der Infrastrukturgesellschaft wird es nicht geben. Wir haben auch uns darauf verständigt, dass die Untergesellschaften im Eigentum des Bundes bleiben müssen. Damit ist eine Privatisierung ausgeschlossen.“[2] Eigentum, Eigentum, Eigentum … Doch zurück zu Oppermanns Aussage vom 17. Mai: Die Wortwahl „müssen bleiben“ ist butterweich – ein frommer Wunsch und keineswegs eine Garantie, dass die Straßen schlussendlich Staatseigentum bleiben oder der Bürger nicht beispielsweise aufgrund versteckter Privatisierungsformen zur Kasse gebeten wird. Zwar verspricht die SPD aktuell eine „vierfache“ Privatisierungsbremse – „auch im Grundgesetz“[3], aber auch diese Aussage ist nicht neu. Allein die Zahl der Bremsen erhöhte sich gegenüber älteren Erklärungen. Einen konkreten Textentwurf stellte die SPD bisher nicht zur Diskussion. Bleibt die geplante Gründung der Infrastrukturgesellschaft Verkehr in Form einer GmbH auf der Agenda – und davon ist auszugehen –, wird ein privatrechtliches Unternehmen geschaffen, vergleichbar der Deutschen Bahn. Dabei handelt es sich um eine formelle Privatisierung, bei der ein Unternehmen entsteht, welches vom Parlament nicht oder nur noch eingeschränkt kontrolliert werden kann. Detektivqualitäten im Sinne von Holmes und Watson bewies zu dieser Frage bereits Professor Georg Hermes von der Goethe-Universität Frankfurt am Main während der öffentlichen Anhörung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages zur Infrastrukturgesellschaft Verkehr am 27. März. Wenn nämlich mit dem geplanten öffentlich-rechtlichen Nießbrauchsrecht alle Rechte an den Autobahnen an die Gesellschaft übertragen würden, entleere man die für das Grundgesetz im Artikel 90 enthaltene Aussage, wonach die Bundesrepublik Deutschland Eigentümer der Straßen sei. Übertrage man der Infrastrukturgesellschaft das wirtschaftliche Eigentum an den Autobahnen, laufe das auf ein Geschäftsmodell hinaus, bei dem es nicht um die Bereitstellung von Autobahnen als staatliche Daseinsvorsorge gehe, „sondern um das entgeltliche Zurverfügungstellen“ von Autobahnen.

„Das nennt man Privatisierung“

sagte Hermes wörtlich. Die Privatisierung ist zäh und lässt sich nur zusammen mit der ganzen Infrastrukturgesellschafts-Idee vom Tisch wischen.

Ebenfalls beängstigend das von Gerda Hasselfeldt am 17. Mai stolz kundgetane Verhandlungsergebnis, dass Planung und Unterhalt der Autobahnen auch weiterhin regional erfolgen könnten und dafür bis zu zehn regionale Tochtergesellschaften der Infrastrukturgesellschaft Verkehr gegründet werden dürfen[4]. Nicht nur wird damit von Anfang an die Basis für ein – selbst für Detektive – unübersichtliches und undurchdringliches privatgesellschaftliches Strukturgestrüpp gelegt, vielmehr drängt sich noch stärker als bisher die Frage auf, welchen Zweck PolitikerInnen mit der Mammutreform verfolgen.

Das Ziel einer schlanken und effizienten Verwaltungsstruktur schien immer schon vorgeschoben. Nun hat es endgültig als Argument für die Reform ausgedient. Die Reform wird durch den Inhalt von Hasselfeldts Mitteilung regelrecht auf den Kopf gestellt, wenn man dem Vorhaben jemals eine straffe Struktur als Ergebnis zusprechen wollte. Warum will man eine Infrastrukturgesellschaft Verkehr mit (zunächst maximal) zehn Tochtergesellschaften gründen, damit am Ende ein Zustand hergestellt wird, der – abgesehen von der privatrechtlichen Komponente – jetzt schon besteht: Bundesländer planen und unterhalten Bundesautobahnen, wenn sie es denn wollen. Schon jetzt besteht rechtlich die Möglichkeit, dass die Länder ihre Zuständigkeiten im Zusammenhang mit Autobahnen an den Bund abtreten können. Das heißt, Bundesländer, die die Planung und den Unterhalt der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes nicht mehr leisten mögen, könnten diese Aufgaben an den Bund abtreten. Länder wie Bayern, die diese zentrale Infrastrukturaufgabe weiterhin wahrnehmen möchten, arbeiten weiter wie bisher. Wozu also umständlich das Grundgesetz an 13 Stellen ändern?

Stutzig macht: Der Begriff öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) fehlt in der Verlautbarung der SPD-Fraktion auf ihrer Website zu den Gesprächsergebnissen vom 17. Mai. Kein Wort dazu. In der nächtlichen Meldung auf www.tagesschau.de findet sich hingegen Widersprüchliches:

„Die SPD setzte nun durch, dass auch eine indirekte Privatisierung der Autobahnen durch öffentlich-private-Partnerschaften (ÖPP)-Projekte mit Privatinvestoren verfassungsrechtlich ausgeschlossen wird.“[5]

Wenige Zeilen später heißt es:

„Die SPD wollte nicht nur ein Privatisierungsverbot für die Gesellschaft und ihre Tochterfirmen in der Verfassung verankern, sondern auch ÖPP per Grundgesetz begrenzen. Die Union hielt Beschränkungen der ÖPP bis 100 Kilometer Strecke per einfachem Gesetz für ausreichend.“

Soll ÖPP nun ausgeschlossen oder begrenzt werden? Die Indizien sprechen dafür, dass man nur auf eine „Begrenzung“ hoffen darf. Das entspricht zumindest dem Gesamteindruck des Vorhabens. Denn von Anfang verfolgten die Protagonisten der über Jahre eingefädelten „Reform“ zwei wesentliche Ziele: erstens die Schaffung lukrativer Anlage- und Beteiligungsmöglichkeiten für Versicherungen und andere Kapitalanleger und damit den Einstieg privaten Kapitals sowie zweitens die Umgehung der Schuldenbremse. Hintergrund für das erste Ziel ist die  andauernde Niedrigzinsphase. Mit ihr drohen staatlich propagierte private Rentenprodukte wie die Riesterrente zu einem Flopp und damit zu einem finanziellen Desaster für mehrere Rentnergenerationen zu werden. Das will die Regierung um jeden Preis verhindern, auch wenn die BürgerInnen am Ende mit Gebühren oder Maut für die Erwirtschaftung der Infrastrukturrenditen letztlich ihre Rentenprodukte mehrfach bezahlen. Diese rentenpolitische Fehlentscheidung mag sich niemand öffentlich auf die Fahnen schreiben. Lieber werden Infrastrukturdefizite bemüht, um privatem Kapital Anlagekapital einen sicheren Anlagehafen mit luxuriösen Renditen zu bieten.

Am 10. September 2014 sagte Sigmar Gabriel, damals noch in seiner Funktion als Bundeswirtschaftsminister, im Deutschen Bundestag:

„[…] Wir werden die strukturellen Probleme angehen müssen, damit mehr privates Kapital in Deutschland investiert wird.“

Ähnlich hatte sich bereits am Vortag (9. September 2014) Wolfgang Schäuble gegenüber dem Parlament geäußert:

Ähnlich hatte sich bereits am Vortag (9. September 2014) Wolfgang Schäuble gegenüber dem Parlament geäußert:

„Es ist auch eine einfache Wahrheit, dass Investitionsprojekte für Kapitalanleger Renditeerwartungen enthalten müssen. Sonst werden sich Kapitalanleger nicht engagieren. Deswegen müssen wir auch über neue Formen der Aufgabenteilung zwischen Staat und Privaten nachdenken. […] Natürlich arbeiten wir auch daran, den Bereich Infrastruktur stärker für Investitionen der Versicherungswirtschaft, von Pensionskassen und der anderen großen Kapitalsammelstellen zu öffnen.“

Mit der vermuteten Begrenzung will die Regierung jetzt offensichtlich den vielfach kritischen Bundesrechnungshof besänftigen. Er hatte im April angemahnt, dass eine Strecke von 100 Kilometern, Auftragswerte der Verträge von 500 Millionen Euro oder eine Laufzeit von zehn Jahren bei Autobahn-ÖPP nicht überschritten werden sollten. Von den drei möglichen Begrenzungen wurde die Streckenbegrenzung unter 100 km gewählt. Wenn man sich die bisherigen Autobahn-ÖPPs ansieht, stellt man fest: Sie wurden alle für Strecken von weniger als 100 Kilometern vergeben. Das Volumen lag hingegen fast immer über 500 Millionen Euro, und die Laufzeit betrug immer 29 beziehungsweise 30 Jahre. Mit solch einer Herangehensweise würde die funktionale Privatisierung mittels ÖPP also wie bisher gestattet. Am Ende bilden viele ÖPP-Flicken dann doch eine privatisierte Autobahn-Patchworkdecke für Deutschland. Finanzielle oder strukturelle Effizienz? Fehlanzeige.

Ziel zwei offenbart ein eklatantes Demokratiedefizit. Um die Schuldenbremse zu umgehen, suchen Bund und Länder emsig nach Schlupflöchern. Ausgelagerte privatrechtliche Unternehmen sind hier das Mittel der Wahl. Investitionen werden im Falle der geplanten Infrastrukturgesellschaft Verkehr in das bundeseigene privatrechtliche Unternehmen ausgelagert. Schattenhaushalte jenseits der Schuldenbremse entstehen. Das Parlament bleibt außen vor, der Staat bleibt der Gläubiger, und der Bürger wird nur noch finanziell an den teureren ÖPP-Projekten beteiligt, als Zahler versteht sich. Und Holmes und Dr. Watson? Die werden bei der Suche nach Schattenhaushalten nicht arbeitslos.

[1] https://www.tagesschau.de/inland/bund-laender-finanzen-109.html

[2] https://blog.ard-hauptstadtstudio.de/bericht-aus-berlin-autobahnrevolution-und-liberaler-aufbruch/

[3] www.spdfraktion.de/themen/bund-garanten-gleichwertige-lebensverhaeltnisse

[4] https://www.tagesschau.de/inland/bund-laender-finanzen-109.html

[5] „Autobahn-Streit beigelegt“, 18.5.2917, 0:22 Uhr, https://www.tagesschau.de/inland/bund-laender-finanzen-109.html

 

Autobahnprivatisierung – Enteignung im Auftrag der Banken

Stefan Körzell (DGB-Bundesvorstand), Gerlinde Schermer (SPD-Bundesparteitagsdelegierte), Nils Kammradt (ver.di) Frederik Moch (DGB) am 23.02.2017

Ein Kommentar zur geplanten Grundgesetzänderungen Ende Mai 2017

 von Gerlinde Schermer

Die bewusst herbeigeführte Verarmung öffentlicher Haushalte bei gleichzeitiger Einführung der Begrenzung der Neuverschuldung für die Haushalte von Bund und Ländern führte dazu, dass klamme Kommunen entweder nicht investieren konnten (Investitionsstau) oder ÖPP-Projekte verstärkt als alternative Finanzierungsmodelle für nötige Investitionen eingesetzt wurden. Insbesondere dann, wenn eine kreditfinanzierte konventionelle Umsetzung der gleichen geplanten Maßnahme eine gegen das Grundgesetz bzw. entsprechendes Landesrecht verstoßene Neuverschuldung zur Folge gehabt hätte. Künftige Haushalte wrden jedoch bei diesen ÖPP-Projekten durch die vertraglich eingegangene Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Zahlung von Nutzungsentgelten in gleicher oder ähnlicher Art wie durch Zins- und Tilgungszahlungsverpflichtungen gebunden bzw. belastet.

Was ist der Sinn von ÖPP

  1. Bei ÖPP werden Kredite, die immer aufgenommen werden müssen um zu bauen und zu sanieren, nicht vom Staat sondern von den Privaten aufgenommen, die dafür mehr Sollzinsen zahlen müssen als der Staat. (Sie könnten ja Pleite gehen!) Diese Schulden der Privaten bei den Banken werden nicht zu den Staatsschulden der Bundesrepublik gezählt! (ÖPP- Buchungstrick)
  2. Bei ÖPP kapert sich der private „Partner“ per 30 Jahres-Vertrag den Staat als Geldeintreiber für die garantierten Renditen (Habenzinsen) und lässt zusätzlich die teureren Sollzinsen für die Kredite die NutzerInnen bezahlen. Für Konzessionierungen im Bereich Fernstraßen ist kennzeichnend, dass der Private mit der Leistungserstellung nach ÖPP-Vertrag betraut wird und als Gegenleistung keine Vergütung, sondern vielmehr das Recht zur Erhebung und Vereinnahmung einer Maut übertragen bekommt.
  3. ÖPP-Verträge sind nie öffentlich sondern immer geheim, erst Recht nicht bevor sie geschlossen werden. Auch wenn es um den Kernbereich der Daseinsvorsorge geht (Wasser/Straßen), werden sie als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eingestuft. Verrat (auch wenn er im Interesse des Gemeinwohls geschehen sollte) ist bei Strafe verboten!

Wir sehen also klar, wer die Gewinner von ÖPP-Projektensind und wer die Verlierer! Deshalb lehnen die Bundesrechnungshöfe unisono ÖPP ab. Die Bundesregierung wischt diese Kritik beiseite und verfolgt ihr Ziel. Das Ziel heißt: Privatisierung! Die BürgerInnen aber dürfen das nicht wissen, bevor der große Deal zu ihren Lasten beschlossen ist!

Die Vorschläge der Regierung von CDU und SPD zur Autobahn

 Die Bundesregierung hat ihre Gesetzesvorhaben im Dezember 2016 in den Bundestag zur Beratung eingebracht, die angestrebte  Beschlussfassung soll im Mai erfolgen. Gelingt das mit den Stimmen von SPD und CDU, ist die Bundesregierung dem oben beschrieben Ziel beträchtlich näher gekommen. Die Gesetzesentwürfe Drucksache 18/11131 ändert das Grundgesetz an 13 Stellen, die Drucksache 18/11135 regelt den Ausstieg aus dem alten Länderfinanzausgleich (Erpressungspotential des Bundes), die dazugehörigen „Begleitgesetze“ wie das InfrGG regeln – oder lassen zu, dass über Volkseigentum die Banken bestimmen. 

Was steht in den Entwürfen der Regierung ?

Es soll eine neue Gesellschaft  „zwingend“ im privaten Recht gegründet werden. Man hätte ja auch das öffentliche Recht wählen können – aber NEIN – das wollen sie gerade nicht! Die Rechtsform soll eine GmbH sein, die nach 4 Jahren (zwingende Evaluierungspflicht im Gesetz) auch in eine Aktiengesellschaft umgewandelt werden kann. Eine parlamentarische Mitwirkung daran ist im Gesetz nicht vorgesehen. Was heißt, das kann dann die Bundesregierung allein machen.

Würden die Gesetze nicht verändert und so verabschiedet, dann würden die Schulden der neuen Bundesfernstraßengesellschaft im Sinne der europäischen Schuldenbremse NICHT dem Staat BRD zugerechnet.

 Das Ziel: Investieren, ohne dass die Schulden, für die der Staat bürgt, sichtbar sind, wäre so erreicht. Die Umverteilung von unten nach oben auch. Die Banken jubeln. Wir zahlen! Dafür also wird in die Verfassung – in dasas Grundgesetz – eingegriffen. Mit schwerwiegenden Folgen für das Gemeinwesen und zum Schaden des Gemeinwohls.

Wie genau soll das gehen?

Die Änderung im Grundgesetz Art. 90 GG soll zukünftig die privatrechtliche Gesellschaft legitimieren, unbegrenzt Kredite aufzunehmen,die Mauthöhe zu bestimmen und die Abgeordneten sollen zustimmen, sich selbst zu entmachten. Im Grundgesetz soll zukünftig stehen:

„(1) Der Bund ist Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Das Eigentum ist unveräußerlich.“

„(2) Die Verwaltung der Bundesautobahnen wird in Bundesverwaltung geführt. Der Bund kann sich zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts bedienen. Diese Gesellschaft steht im unveräußerlichen Eigentum des Bundes. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz“

Damit findet eine Übereignung des Gemeineigentums an den Autobahnen an die Banken statt. 

Wie das, da steht doch „unveräußerliches Eigentum“ klingt doch nicht schlecht, oder? Das geht so: Wieviel bezahlt die private Gesellschaft für das wirtschaftliche Recht, Nutzen aus den Autobahnen zu ziehen an den Bund?  Der privaten Gesellschaft wird lt. Gesetzentwurf der Nießbrauch (und weitere Rechte) an den Autobahnen eingeräumt. Der Nießbrauch bedeutet das unbeschränkte Recht zur Fruchtziehung. Der eingeräumte Nießbrauch ist also die (vermögens-) rechtliche Grundlage dafür, dass die Autobahn – Gesellschaft Nutzungsentgelte (insbesondere die LKW Maut und Infrastrukturabgabe = PKW Maut) vereinnahmen kann. Sie besitzen quasi dann die Autobahnen, denn ein Rückkauf ist unbezahlbar. Für so einen Nießbrauch ist Entgelt zu zahlen! Es wird also  einen Geldfluss von der privaten Gesellschaft an den Bund geben. Im Gesetz selbst ist aber nicht geregelt, dass dieses Rechtsgeschäft öffentlich bekannt gemacht werden muss!  Im Gesetz steht auch nicht wie viel Geld fließen soll und wer das regelt. Das „Schweigen“ hat kompetenzrechtlich zur Folge, dass die Gestaltung und die Bestimmung der Konditionen bei der Bundesregierung liegen- nicht beim Parlament.  Das ist politisch brisant,  Denn hier findet die Enteignung der Bürgerinnen und Bürger statt. Die Banken haben über die Kredite der Gesellschaft nun Zugriff auf unser Eigentum.

Nochmal, weil es so wichtig ist: Die private Gesellschaft soll das wirtschaftliche Eigentum und den Nießbrauch daran – gegen Geld – übertragen bekommen. Damit sie das bezahlen kann, muss die neue Gesellschaft Kredite (Fremdkapital) aufnehmen. Das führt zu einer erheblichen Gründungsverschuldung der Gesellschaft und (wie praktisch für Herrn Schäuble) zur Auslagerung der Schulden dieser Gesellschaft aus dem öffentlichen Haushalt. Was sind die Autobahnen (heute Gemeineigentum)  wert und wie viel soll diese Gesellschaft für den Nießbrauch zahlen? 150 Mrd. Euro oder mehr? Das erinnert an die Treuhand! Die Gesellschaft finanziert ca. 76% des Betrages mit Fremdkapital, was sie bei Banken holt. Die haben nun sichere Zinseinnahmen. Die Gesellschaft aber ist mit 76% verschuldet und muss viel Geld der zukünftigen Mauteinnahmen,   „Infrastrukturabgabe“ genannt,  dauerhaft für diese Zinsausgaben an Banken verschwenden! Die Gesellschaft soll sich aber bald selbst tragen- also muss die Maut zwingend steigen! Die Maut wird absichtsvoll nicht „Steuer“ genannt, denn eine Infrastruktursteuer müsste in den Bundeshaushalt fließen über deren Verwendung die Abgeordneten bestimmen. Übersetzt heißt das: Die Bürgerinnen und Bürger werden ihres Eigentums beraubt und müssen hinterher dafür eine „Infrastruktursteuer“ zahlen. Die Gewinner sind: Die Banken und Anleger.

 Die Bundesregierung sieht vor, die Bundesfernstraßengesellschaft in Phasen aufzubauen.

Phase 0:

Übertragung der Verwaltung der Bundesautobahnen von den Ländern auf die Gesellschaft

Phase 1:

Betriebsbeginn der Gesellschaft

Phase 2:

Übertragung des wirtschaftlichen Eigentums an den Autobahnen auf die Gesellschaft (Gründungsverschuldung)

Phase 3:

Die private Gesellschaft als „Infrastrukturanbieterin“. Die Gesellschaft soll ab 1.1.2021 die Einnahmen für das in ihrer Zuständigkeit liegende Streckennetz aus eigenem Recht erhalten. Die Bundesfernstraßengesellschaft darf private Dritte ausdrücklich einschalten. Damit sind Öffentlich-Private Partnerschaften ausdrücklich möglich.

Fazit:  Die Gesellschaft ist mit ihrer Gründung verschuldet und an den Straßen ist noch nichts passiert. Dazu kommen dann noch teure ÖPP-Verträge und das Aushebeln  von ArbeitnehmerInnenrechten für die eigentliche Arbeit an den Straßen.

Zentralisierung und Entmachtung von Abgeordneten, so steht es im Entwurf von Merkel, Schäuble und Gabriel

  1. Die neue Gesellschaft liegt in der Hand der Exekutive, also der Regierung, der Bundestag wird lediglich „unterrichtet“. Mit der Übertragung der Aufgabe an diese Gesellschaft entfallen verwaltungsspezifische Steuerungsinstrumente. Neue gibt es nicht.
  2. Im „Begleitgesetz“ steht, wer in der Gesellschaft lt. Bundesregierung bestimmen soll. Die Regierung ist dort durch das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur vertreten.
  3. Der privatrechtlichen Infrastrukturgesellschaft werden ab 1.1.2021 Planung, Bau, Betrieb, Erhaltung und vermögensmäßige Verwaltung und der Finanzierung der Bundesautobahnen übertragen. Und „sofern die Aufgaben der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft auf die Gesellschaft privaten Rechts übertragen werden, ist diese auch für das Finanzmanagement für die Bundesstraßen zuständig.“
  4. Das neue Gesetz sieht weder auf Verfassungs- noch auf Gesetzesebene eine Staatsgarantie für die Schulden der Gesellschaft vor, was Privatisierungen erlaubt und die Kapitalkosten (Sollzinsen) die der Nutzer / die Nutzerin  zu zahlen hat, nach oben treibt..

 Was enthält der Entwurf der Regierung (absichtsvoll) nicht?

 Die Gesetzesentwürfe enthalten keine spezifischen Regelungsrechte für die Prüfung durch die Bundesrechnungshöfe, was insbesondere vor möglichen Entscheidungen der Gesellschaft für explizit erlaubte ÖPP-Verträge der Tochtergesellschaften wichtig wäre.

  • Das „Schweigen“ im Gesetz lässt für die zukünftige Regierung offen, wo die Entscheidungen über die Finanzierungs- und Realisierungspläne getroffen werden (das Parlament ist „draußen“). Die Kompetenzverlagerung vom Bundestag auf die private Gesellschaft ist umfassend. Die privatrechtlich verfasste Gesellschaft entscheidet damit über Verteilungsfragen. Das Parlament darf nur den „Bedarfsplan“ beschließen. Die private Gesellschaft ist aber nicht gesetzlich an den vom Parlament beschlossenen „Bedarfspan“ gebunden.  Hinsichtlich der Ausgaben für Planung, Bau, Erhaltung und Betreibung und der Entscheidung, was nötig ist oder zuerst gebaut wird, ist der Bundestag entmachtet.
  • Einfluss hat der Bundestag zukünftig nur dann, wenn er extra Geld aus dem Bundeshaushalt zuschießt.
  • Die Infrastrukturgesellschaft ist per Gesetz NICHT zur Transparenz
  • Die Entwürfe der Regierung legen sich nicht auf ein bestimmtes Geschäfts- und Finanzierungsmodell fest. Es erfolgt insbesondere keine Festlegung zur künftigen Investitionsfinanzierung. Damit ist alles möglich- auch ÖPP.
  • Das „Schweigen“ des Gesetzes zur Höhe der Kreditaufnahme der Gesellschaft hat zur Folge, dass der Gesellschaft bei der Aufnahme von Krediten weder verfassungs- noch gesetzesrechtliche Schranken gesetzt sind. Es wäre also eine unbeschränkte Verschuldung der Gesellschaft möglich (die Sicherheit dafür sind die Autobahnen, an denen die private Gesellschaft den Nießbrauch erwirbt).
  • Auch eine Auslagerung dieser Schulden aus dem öffentlichen Bundeshaushalt wäre möglich und zwar durch den mit Fremdkapital finanzierten Erwerb des Nießbrauchrechts an den Bundesautobahnen durch die private Gesellschaft vom Staat.

Wohin geht die Reise?  Zielzustand der privaten Gesellschaft ist es, vollständig nutzerfinanziert zu werden (perspektivisch ein sich tragendes Geschäftsmodell). Der deutsche Michel soll also alles (zusätzlich) zur Steuer- und Abgabenbelastung zahlen. Das trifft auch die, die so wenig haben, dass sie gar keine Steuern zahlen.

Die HelferInnen und die Summen

 Die „Fratzscherkommission“, einberufen von Wirtschaftsminister Gabriel, befürwortet das Modell: „Investieren bei Einhaltung der ‚Schuldenbremse‘“, obwohl die Schulden ja doch da sind. In Ihrem Abschlussbericht 2015 rechnen sie wie folgt: Ab dem Jahr 2016 werden nicht nur die Mauteinnahmen, sondern sämtliche Mittel des Bundesfernstraßenbaus durch die VIAG bewirtschaftet. 2013 waren das 46 Mrd. € (8,5 Mrd. € KFZ Steuer; 32,9 Mrd. € Energiesteuer, ehemals Mineralölsteuer) und 4,4 Mrd. € LKW Maut, deren Ausweitung gerade beschlossen wurde. Damit steigen die LKW Einnahmen um ca. 380 Millionen € im Jahr. Die geplante PKW Maut ca. 3 Mrd. € noch nicht gerechnet. Dieses Geld fließt dann ab der Gründung der neuen privaten Gesellschaft zu. Gewaltige Summen also. Darüber wird nicht gesprochen!

Die SPD-Fraktion will was – aber was?

 Die SPD-Fraktion möchte – anders als ihre eigenen Regierungsmitglieder und ihr ehemaliger Parteivorsitzender-  in den Gesetzen ermöglichen,

  1. dass funktionale Privatisierungen ausgeschlossen sind,
  2. dass ÖPP für die Zukunft insgesamt ausgeschlossen werden
  3. dass die Beteiligung privater Dritter an möglichen Tochtergesellschaften ausgeschlossen wird
  4. dass Recht der Gesellschaft zur Kreditaufnahme ausgeschlossen oder zumindest begrenzt wird. Altschulden sollen der Gesellschaft nicht übertragen werden und die Gesellschaft soll keinesfalls darauf ausgerichtet werden, Schulden aufnehmen zu können, die im Sinne der Maastricht-Kriterien nicht der BRD zugerechnet werden (was das Ziel bei allen ÖPP Verträgen ist).

Normale auch bisher übliche konventionelle Auftragsvergabe, also wenn bei Straßenbauvorhaben private Unternehmen z.B. mit Bau- und Planungsleitungen beauftragt werden, sollen weiter möglich sein. Doch wie will die SPD Fraktion das bis Mai auf Verfassungsebene durchsetzen? Wie und wann wollen die Abgeordneten die Änderungsvorschläge der SPD in den Gesetzen öffentlich diskutieren. Gibt es dann noch Möglichkeiten der Änderung? Die CDU/SPD Bundesregierung hat an vielen Stellen in dem Gesetzesentwurf ÖPP möglich gemacht. Politisch war ÖPP mal das erklärte Ziel der Bundes-SPD, die dafür eigens „ÖPP Beschleunigungsgesetze“ unter Schröder unter Müntefering beschlossen hat, die noch heute gültig sind. Eine politische Abkehr davon wurde bisher nicht öffentlich gemacht! Erfolgt sie nicht von prominenter Stelle in der Öffentlichkeit bis Mai 2017, ist sie auch nicht glaubwürdig und wird auch nicht umgesetzt. Das wäre also eine Täuschung. Die Glaubwürdigkeit dahin!

Es gibt nur einen Weg: Die Grundgesetzänderungen für die Infrastrukturgesellschaft Autobahn sind abzulehnen. Der Hoffnungsträger für Gerechtigkeit und Mobilisierung der Basis für einen SPD-Kanzler Martin Schulz muss also bald Farbe bekennen!

 

Gerlinde Schermer ist SPD-Bundesparteitagsdelegierte und Initiatorin des Aufrufs „SPD: Autobahnprivatisierung ablehnen!“, den schon 33.000 SPD-Mitglieder unterschrieben haben (Stand  4.5.2017).

 

Anhörung zur Autobahnprivatisierung mit Carl Waßmuth von GiB

Am Montag, den 24. April 2017 fand im Bundestag eine öffentliche Anhörung des Haushaltsausschusses statt. Auf Antrag der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen wurde über die Verwaltung öffentlichen Vermögens und dessen Bilanzierung debattiert. Thema war in diesem Zusammenhang auch die von der Bundesregierung für Mai geplante Grundgesetzänderung zur Privatisierung der Autobahnen. (mehr …)

Anhörung zur Autobahnprivatisierung: Video und Zusammenfassung der wichtigsten Argumente

Ein Videomitschnitt der öffentlichen Anhörung im Haushaltsausschuss des deutschen Bundestages zur „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“ vom 27.3.2017 kann jetzt auf youtube angesehen werden: https://www.youtube.com/watch?v=U2c80Zen5Fs

Laura Valentukeviciute von Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB) spricht an folgenden Stellen: 17:30-25:00, 51:06-57:31 und 2:38:00-2:46:00

Die Zusammenfassung der wichtigsten Argumente der Sachverständigen veröffentlichte „Heute im Bundestag“:

Experten sehen Gefahr der Privatisierung

Berlin: (hib/HAU) Bei der im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen geplanten Errichtung einer Infrastrukturgesellschaft Verkehr besteht aus Sicht mehrerer Experten die Gefahr einer Privatisierung der Autobahnen „durch die Hintertür“. Das wurde während einer öffentlichen Anhörung des Haushaltsauschusses am Montag deutlich. Grundlage der Anhörung bildeten die Gesetzentwürfe der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes (18/11131, 18/11186) und zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften (18/11135, 18/11185). Vorgesehen sind unter anderem Änderungen im Artikel 90 des Grundgesetzes, um die Verwaltung, Bau und Betrieb der Bundesautobahnen in die Hände des Bundes zu legen. Derzeit sind dafür die Länder in Auftragsverwaltung zuständig. Der Bund soll dazu eine Gesellschaft privaten Rechts einsetzen können. Festgeschrieben werden soll zudem, dass Autobahnen und Gesellschaft im unveräußerlichen Bundeseigentum bleiben.

Die in den Gesetzentwürfen enthaltenen Privatisierungsschranken seien unzureichend, urteilte Professor Thorsten Beckers von der Technischen Universität Berlin. Beckers skizzierte vier Wege, auf denen das Privatisierungsverbot aus seiner Sicht umgangen werden könnte. So unter anderem über Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP), wenn diese das gesamte Autobahnnetz oder auch einen hohen prozentualen Anteil des Netzes umfassen würden. Unklar sei auch, ob die laut Gesetz zu gründenden Tochtergesellschaften privatisiert werden dürften. Dies müsse im Gesetz ausgeschlossen werden, forderte er.

Wenn mit dem geplanten öffentlich-rechtlichen Nießbrauchsrecht, alle Rechte an den Autobahnen an die Gesellschaft übergehen würden, entleere man die im Gesetz enthaltene Aussage, wonach die Bundesrepublik Deutschland Eigentümer der Straßen ist, sagte Professor Georg Hermes von der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Übertrage man der Infrastrukturgesellschaft das wirtschaftliche Eigentum an den Autobahnen, laufe das auf ein Geschäftsmodell hinaus, bei dem es nicht um die Bereitstellung von Autobahnen als staatliche Daseinsvorsorge geht „sondern um das entgeltliche Zurverfügungstellen“ von Autobahnen. „Das nennt man Privatisierung“, sagte Hermes.

Auch Professor Christoph Gröpl sieht in den Vorlagen die Gefahr, „dass eine Privatisierung geplant ist“. Wenn der Gesetzgeber das nicht möchte, müsse er das klarstellen, betonte er.

Mit den Gesetzesänderungen würden ÖPPs stark vorangetrieben, obwohl die gemachten Erfahrungen nicht gut seien, kritisierte Laura Valentukeviciute vom Verein Gemeingut in BürgerInnenhand. Autobahnbau mit ÖPP sei weder kostengünstiger noch schneller, sagte sei. Zudem schränke ÖPP die parlamentarische Kontrolle ein. Valentukeviciute bemängelte zudem, dass mit der Infrastrukturgesellschaft Verkehr „öffentliche Schulden versteckt werden“.

Für die Gründung von Tochtergesellschaften, wie im Gesetz geplant, gibt es aus Sicht des Bundesrechnungshofes (BRH) „keinen guten Grund“. Dies würde lediglich zu höheren Kosten führen, sagte BRH-Vertreterin Romy Moebus. Ausreichend wären nach Ansicht des BRH auch Außenstellen der Gesellschaft, um in der Fläche vertreten zu sein. Was die Frage der Privatisierung angeht, so hält der BRH es für sinnvoll, einzelne Strecken „funktional zu privatisieren“. Eine Privatisierung von Teilnetzen müsse aber gesetzlich ausgeschlossen werden.

Von den Erfahrungen mit der Gründung einer Autobahngesellschaft in Österreich berichtete Klaus Schierhackl, Vorstand bei der ASFINAG. Er rate von einer zu starken Beteiligung der einzelnen Bundesländer ab. „Das kann wirklich sehr hinderlich sein“, sagte er. Statt 16 Regionalgesellschaften sollte man sich auf Deutschland Nord und Deutschland Süd beschränke, empfahl er.

Auch Dietrich Drömann, Experte für Vergaberecht in der Wirtschaftskanzlei Graf von Westfalen, plädierte für einen Verzicht auf Regionalgesellschaften. „Es sollte an dem Gedanken einer einheitlichen Leitung unter Verzicht auf regionale Gesellschaften festhalten werden“, sagte er. Die Länder, so seine Einschätzung, sollten auch keine Minderheitsbeteiligungen erhalten.

Auf die Situation der Beschäftigten eingehend, sagte Verdi-Vertreter Wolfgang Pieper, im Gesetz werde versucht, die Ansprüche der Beschäftigen im Falle der Gründung einer Autobahngesellschaft abzusichern. Problematisch sei jedoch das zersplitterte Tarifrecht, dass Fragen von Arbeitszeit und Vergütung derzeit in den Ländern unterschiedlich regle. Es müsse gewährleistet werden, dass die Ansprüche der Beschäftigten auch im Tarifvertrag mit der neuen Gesellschaft gewahrt bleiben, forderte der Gewerkschaftsvertreter.

***

Stenografisches Protokoll der 101. Sitzung (einzusehen unter: https://www.bundestag.de/blob/501270/e2813334ce4acef2dec3bdb72c25f36c/101_protokoll-data.pdf)

Haushaltsausschuss

Berlin, den 27. März 2017, 11.00 Uhr

Marie-Elisabeth-Lüders-Haus, Raum 3.101

10557 Berlin, Adele-Schreiber-Krieger-Str. 1

Vorsitz: Dr. Gesine Lötzsch, MdB

Tagesordnung – Öffentliche Anhörung

Thema: Infrastrukturgesellschaft Verkehr

Auszüge mit den Fragen der Fraktion Die Linke und den Antworten der Sachverständigen Laura Valentukeviciute von GiB:

[…]

Roland Claus (DIE LINKE):

Meine Fragen gehen an Frau Valentukeviciute, die den Verein Gemeingut in BürgerInnenhand vertritt. Die erste Frage betrifft die von Ihnen vermutete und kritisierte Option des Einstiegs in die Privatisierung von Autobahnen. Sie haben das Ringen im Parlament um die beabsichtigte Grundgesetzänderung ja miterlebt. Es hat auch noch eine Änderung im Ansatz gegeben. Die vielen Befürworter des jetzigen Vorschlages sind sich ziemlich sicher, dass sie mit dem Begriff „im unveräußerlichen Besitz des Bundes“ alle Probleme geheilt hätten. Wo sehen Sie dennoch die Gefahren, die Sie mit dem Begriff „Einstieg in die Privatisierung“ verbinden? Fühlen Sie sich von den Argumenten des Bundesrechnungshofs unterstützt oder eher nicht?

Die zweite Frage betrifft das Instrument der öffentlich-privaten Partnerschaften. Da erleben Sie wie wir, dass gerade nichtwohlhabende Kommunen an diesem Instrument oftmals nicht vorbeikommen, weil sie nicht in der Lage sind, eigene Anteile aufzubringen. Warum ist es aus Ihrer Sicht keine passende Version für den Bau, die Sanierung und den Betrieb von Autobahnen?

Sachverständige Laura Valentukeviciute (Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB) e. V.):

Zu Ihrer ersten Frage. Wir begrüßen es sehr, dass die Privatisierung, also der direkte Verkauf von An-teilen an dieser Gesellschaft und damit an den Autobahnen, nicht mehr im Gesetzentwurf enthalten ist. Aber es gibt eine materielle Privatisierung nicht nur auf der Gesellschaftsebene, sondern es gibt auch andere Formen der materiellen Privatisierung, und diese sind nach wie vor im Gesetzentwurf enthalten. Es gibt zum Beispiel den Verkauf von Tochterfirmen und Beteiligungen an diesen Tochterfirmen, es gibt stille Beteiligungen und andere eigenkapitalähnliche Anlageformen, es gibt die Aufnahme von Fremdkapital.

Vor allem gibt es die Privatisierungsform der öffentlich-privaten Partnerschaften, ÖPPs. Diese wird sehr stark vorangetrieben. ÖPPs sind -das muss man wissen -seit über zehn Jahren die wichtigste Privatisierungsform in Deutschland. Jürgen Fitschen, der Ex-Vorstand der Deutschen Bank, hat in der sogenannten Fratzscher-Kommission mitgearbeitet, die Herr Gabriel 2014 ein-berufen hatte. Er soll dort gesagt haben, man brauche keine direkte Beteiligung, wenn man die Möglichkeit des Einsatzes von ÖPPs habe. Diese Kommission hat dann die Vorschläge erarbeitet, die in diesem Grundgesetzentwurf enthalten sind. Unter anderem hat die Kommission vorgeschlagen, solche Beteiligungsmöglichkeiten wie ÖPPs zu schaffen.

Das von der Kanzlei Graf von Westphalen veröffentlichte Gutachten bestätigt, dass durch diese Konstruktion auch Versicherungen und Banken Zugang zur Autobahnverwaltung ermöglicht werden soll. Das heißt, die Autobahnen, die zur Daseinsvorsorge zählen, werden für diese Institute als Renditeobjekt dienen. Über diese Frage wurde öffentlich noch nicht einmal diskutiert. Wie wir wissen, sind private Rentenversicherungsformen wie die Riester-Rente oder die Rürup-Rente längst gescheitert. Jetzt will die Regierung die angeblich notleidenden Großkonzerne, die auf diese Produkte gesetzt haben, über Steuern und Maut-gebühren retten. Ob dieses Vorhabeneine Mehrheit in der Gesellschaft hätte, ist sehr zu hinter-fragen. Das müsste man erst einmal diskutieren.

Es gibt, wie gesagt, mehrere Formen der Privatisierung. Wenn man all diese Formen ausschließen möchte, dann muss man auch über alle diskutieren. Die SPD sagt, man könne noch einige Änderungen vornehmen; indem man einige Privatisierungsmöglichkeiten ausschließe, könne man sozusagen einige Giftzähne ziehen. Wir denken, man müsste schon den ganzen Kiefer her-ausoperieren, um alle auszuschließen. Das ist nicht praktikabel, vor allem nicht in dieser kurzen Zeit.

Sie fragten nach der Kritik des Bundesrechnungshofes. Wir begrüßen es sehr, dass der Bundes-rechnungshof die Ausweitung der ÖPPs kritisiert. Wir schließen uns dieser Kritik an; wir haben sie mehrfach zitiert. Der Bundesrechnungshof ist ein wichtiges Sprachrohr in dieser Debatte. Wir finden es auch sehr problematisch, dass die Rechte des Bundesrechnungshofs mit diesem Gesetzentwurf wahrscheinlich sehr beschränkt werden bzw. gar keine Rechte vorgesehen sind. Das werden Sie wahrscheinlich noch erläutern.

Zur zweiten Frage, warum ÖPPs für den Bau und den Betrieb von Autobahnen keine passende Variante sind. ÖPPs im Autobahnbau kennt man, auch dank des Bundesrechnungshofes, schon seit Jahren. Man hat damit keine gute Erfahrung gemacht. Der Zentralverband des Deutschen Baugewerbes – das sind die mittelständischen Unternehmen – und der Bundesrechnungshof stellen fest, dass dies eine sehr teure Form der Autobahnverwaltung ist. Stand 2016 ist, dass 3,6 Prozent aller Autobahnstrecken als ÖPP-Projekte geführt werden, dafür aber 8,8 Prozent des gesamten Budgets für Autobahnen ausgegeben werden. Es ist also eine teure Variante. Dass die Kosten höher sind, ist schon mehrmals belegt worden. Deswegen greift das Argument, ÖPPs seien günstiger, nicht mehr.

Man geht stattdessen zu dem Argument über, ÖPPs seien schneller. Dass aber auch das nicht der Fall ist, kann man inzwischen belegen. Ein Beispiel: Das Verkehrsministerium bestand da-rauf, die Arbeiten an der A7 nicht konventionell auszuschreiben, sondern das Projekt per ÖPP zu machen. Das hat dazu geführt, dass sich die Ausschreibung und das ganze Verfahren um acht Jahre verzögert haben. Der Bau hat noch immer nicht begonnen, obwohl das Jahr 2008 im Gespräch war.

Durch eine Ausweitung der ÖPPs wird insbesondere auch Ihre parlamentarische Kontrolle sehr stark eingeschränkt. Zum Beispiel hat der Kollege von den Grünen, der Abgeordnete Hofreiter, versucht, die ÖPP-Verträge einzusehen. Das hat nicht wirklich gut geklappt. Er hat weiterhin beklagt, dass man im Parlament über diese Projekte und Verträge nicht im Detail sprechen darf. Durch diese ÖPP-Projekte droht auch Personalabbau. Man kennt das zum Beispiel aus Großbritannien; dort ist es vielfach belegt. Wenn das Personal in den Verwaltungen, in den Straßenbau-meistereien erst einmal abgebaut ist, dann kann man einen solchen Personalstamm nach 25 oder 30 Jahren nicht so schnell wieder aufbauen. Das führt dazu, dass, wie in Großbritannien, ÖPP-Verträge immer und immer wieder verlängert werden müssen, weil die Kapazitäten für die konventionelle Vergabe fehlen, und zwar langfristig.

Es zeigt sich in diesem Gesetzentwurf, dass ÖPPs massiv gefördert werden. Er stellt eine massiv an-gelegte ÖPP-Offensive dar. Dabei stellen ÖPPs eine teure Variante dar. Man kann sich das aus-rechnen: Für 3,6 Prozent der Autobahnstrecken werden 8,8 Prozent des Budgets ausgegeben. Wenn man das auf das ganze Volumen von 13000 Autobahnkilometern hochrechnet, dann könnte man sagen, dass in Zukunft 240 Prozent des Geldes für Autobahnen ausgegeben werden muss, was heute dafür ausgegeben wird.

Zum Schluss noch ein Wort zu einem bereits bestehenden Maut-ÖPP-Projekt in Deutschland. Dieses Projekt heißt Toll Collect. Wir alle wissen, dass wir damit schlechte Erfahrung gemacht haben. Die Bundesregierung streitet sich bis heute zum Beispiel über Schadenersatzzahlungen. Man muss die Frage klären, wie man mit solchen Problemen umgeht, bevor man ein weiteres Mautprojekt startet.

[…]

Herbert Behrens (DIE LINKE):

Meine beiden Fragen gehen an die Kollegin Valentukeviciute. Es geht um die Frage des Beteiligungsprozesses und des Vorbereitungsprozesses. Wir wissen, dass das Ganze ursprünglich schon in der nächsten Woche unter Dach und Fach gebracht werden sollte. Nun gibt es offenbar auch innerhalb der Großen Koalition Bedenken gegen diesen Zeitplan. Die Stellungnahmen und das bisher Gehörte machen deutlich, dass es offenbar größere Probleme gibt, die zumindest aus meiner Sicht in acht Wochen nicht zu lösen sind. Sie kritisieren in Ihrer Stellungnahme, dass es den Prozess der Legitimation nicht in der erforderlichen Weise gegeben hat. Wir haben vor einem Jahr eine Bürgerinitiative gegründet, die von 265 000 Menschen unterstützt wird und in der gefordert wird, dass es zu keiner Privatisierung der Autobahnen und des Verkehrsnetzes kommen darf. Meine erste Frage ist: Was ist die konkrete Kritik an dieser fehlenden Legitimation?

Wer hätte noch dazugehört, um dieses Verfahren zu begleiten und seine Position einzubringen? Ich möchte Sie bitten, das vor dem Hintergrund des sehr zügigen Gesetzgebungsverfahrens zu erläutern. Meine zweite Frage bezieht sich auf das, was Herr Schierhackl eingangs schon gesagt hat: Wie muss eine entsprechende Gesellschaft strukturiert sein? Sehen Sie aus Ihrer Sicht, dass die ASFINAG als Vorlage dafür dienen kann, die Autobahnverwaltung in Deutschland zu finanzieren und umzusetzen?

Sachverständige Laura Valentukeviciute (Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB) e. V.):

Wir kritisieren diesen Prozess schon seit 2014, als Herr Gabriel die sogenannte Fratzscher-Kommission ins Leben gerufen hat. Neben den Vertretern von Versicherungen, Banken und Bauindustrie waren auch Vertreter der Gewerkschaften dabei. Die Gewerkschaften haben sich am Ende des ganzen Prozesses 2015 von dem Abschlussbericht distanziert und ein Sondervotum eingebracht. Dieses Sondervotum wurde aber nicht beachtet; so viel zur Legitimation im ersten Schritt des ganzen Prozesses.

Des Weiteren: Als der Gesetzentwurf schon Form angenommen hatte, haben sieben Landtage den Beschluss gefasst, den inoffiziellen Vorschlag abzulehnen. Alle 16 Verkehrsminister der Bundes-länder haben sich gegen diesen Vorschlag gestellt und gesagt: Wir wollen diese Zentralisierung nicht. All das wurde nicht berücksichtigt.

Auch im Koalitionsvertrag steht etwas anderes als das, was jetzt vorliegt. Im Koalitionsvertrag steht, dass der Bund zusammen mit den Ländern Vorschläge erarbeiten soll. Die Länder haben eigene Vorschläge gemacht. Vom Bundesrat kamen zum Schluss noch 70 Vorschläge. Das ist alles nicht berücksichtigt worden. Allein die Ministerpräsidenten waren für dieses Vorhaben. Dafür werden sie bekanntlich Geld bekommen: 9,75 Milliarden Euro jährlich ab 2020.

Das Vorhaben wurde auch von vielen gesellschaftlichen Akteuren kritisiert, zum Beispiel vom ADAC, von einigen Gewerkschaften, Um-weltverbänden und dem mittelständischen Bau-gewerbe. Allein die großen Konzerne der Bauindustrie und die Versicherungswirtschaft haben diesen Gesetzentwurf begrüßt. Wir finden, das ist keine Grundlage für eine Grundgesetzänderung.

Außerdem gab es bisher keinen Parteitagsbeschluss zu diesem Entwurf. Weder CDU, CSU noch SPD haben einen Parteitag dazu veranstaltet und ihre Mitglieder dazu zu Wort kommen las-sen. Es gibt mittlerweile einen Aufruf der SPD, der sich gegen diese Zentralisierung wendet. Ihn haben schon 32000 SPD-Mitglieder unterschrieben. Das sind circa 7 Prozent. In Berlin würde das als Quorum für ein Volksbegehren ausreichen.

Als ein sehr großes demokratisches Problem sehen wir an, dass das ganze Vorhaben nur in einem Gesamtpaket zu haben ist. Würde über die 13 Änderungen einzeln abgestimmt, gäbe es da-für keine Mehrheit. Es gibt hier nur einen gemeinsamen Nenner, weil das Ganze in einem Gesetzentwurf zusammengefasst ist. Bei einer Ab-stimmung über die einzelnen Artikel würde keiner eine Zweidrittelmehrheit erhalten.

Die SPD bekommt die Lockerung des Kooperationsverbotes und 3,5Milliarden Euro für die Kommunen zur Finanzierung der Bildung. Die CDU bekommt die Autobahnprivatisierung, und die CSU erhält die sogenannte Ausländermaut. Die Länder bekommen mehr Geld. Dieses Tauschgeschäft ist einer Demokratie völlig unwürdig.

Auch den Zeitdruck kritisieren wir sehr stark. Es kann nicht sein, dass die Bundesländer mit dem Bund schon über drei Jahre darüber diskutieren, aber die Abgeordneten den Gesetzentwurf inner-halb weniger Monate -seit er im Dezember letzten Jahres vom Kabinett verabschiedet worden ist-verabschieden sollen. Das finden wir sehr problematisch.

Zu Ihrer zweiten Frage, ob wir meinen, dass sich das Modell ASFINAG als Vorbild für die deutsche Autobahngesellschaft eignen würde. Erstens. Wir werden nicht das bekommen, was die ASFINAG in Österreich ist. Zweitens. Auch in der ASFINAG gibt es Elemente, die wir kritisieren.

Warum werden wir nicht das Modellbekommen, das der ASFINAG zugrunde liegt? Dieser Gesetzentwurf sieht vor, dass die Gesellschaft fast grenzenlos Kredite ohne Staatsgarantien aufnehmen kann. Die ASFINAG kann Kredite mit Staatsgarantie aufnehmen. Das heißt, sie zahlt niedrige Zinsen für ihre Kredite.

Außerdem soll die Infrastrukturgesellschaft Verkehr im Gegensatz zur ASFINAG ÖPP-Projekte durchführen dürfen und können. Das macht die ASFINAG nicht mehr, nachdem sie schlechte Erfahrungen mit einem einzigen ÖPP-Projekt gemacht hat. Wie viele ÖPP-Projekte müssen wir hier durchführen, bis diese abgeschafft werden?

Für die ASFINAG dienen die österreichischen Autobahnen faktisch als Sicherheit für die Kredite. In Deutschland ginge das nicht, weil die Autobahnen nach diesem Gesetzentwurf laut Grund-gesetz unveräußerlich im Eigentum des Bundes bleiben sollen.

Die Kritik an der ASFINAG -das ist auch eine Kritik an der geplanten Grundgesetzänderung -besteht darin, dass sowohl ASFINAG als auch die Infrastrukturgesellschaft Verkehr Schulden verstecken dürfen sollen. 2009 wurde die Schuldenbremse eingeführt. Deswegen dürfen keine Schulden mehr gemacht werden. Was passiert jetzt? Es ist geplant, eine Neuregelung ins Grundgesetz aufzunehmen, nach der eine Schuldenaufnahme oder, genauer gesagt, die Umgehung der Schuldenbremse ermöglicht werden soll. Das gilt ausschließlich für den Ausbau der Autobahnen.

Das ist ein ziemlich kontraproduktives und absurdes Vorgehen. Man dürfte sich nicht Strategien zur Umgehung der Schuldenbremse überlegen, sondern man müsste darüber nachdenken: Wie verändern wir das Grundgesetz, um wirklich notwendige Investitionen in die öffentliche Daseinsvorsorge zu ermöglichen? Eine solche Ausnahme gab es schon einmal. Sie hieß „Goldene Regel“. Die Einführung einer solchen Regel wird befürwortet, zum Beispiel vom Sachverständigenrat. Vielleicht könnte man sich überlegen, das Grundgesetz sinnvoll zu ändern, um das zu ermöglichen.

Herbert Behrens (DIE LINKE):

[…]

Gutachter Professor Hermes hat ziemlich deutlich gemacht, dass das genannte Ziel, schneller, billiger und effizienter zu bauen, auf jeden Fall mit diesem Gesetz so nicht erreicht werden kann; vielmehr sind die Beteiligung privaten Kapitals zur besseren Verwertung und das Heraushalten von Politik wesentliche Motive für dieses Gesetz. Gleichwohl muss nicht alles so bleiben, wie es ist. Darum meine abschließende Frage an die Kollegin Valentukeviciute: Könnten Sie kurz darstellen, welche Alternativen zu dem geplanten Vorhaben zu diskutieren sind? Was muss kommen, wenn die Autobahninfrastrukturgesellschaft so nicht realisiert werden kann, weil ein Koalitionspartner vielleicht doch zu der Einsicht gekommen ist, bei der Grundgesetzänderung nicht mitzumachen? Meine letzte Frage geht über das Thema Autobahnfinanzierung hinaus: Was sind die absehbaren Auswirkungen der Reform, der Grundgesetzänderung auf die öffentliche Daseinsvorsorge insgesamt?

Sachverständige Laura Valentukeviciute (Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB) e. V.):

Zu den Alternativen. Alternativen haben auch die Verkehrsminister der Länder erarbeitet. Sie haben vor allem vorgeschlagen, das System nicht umzubauen, sondern Veränderungen, Verbesserungen im bestehenden System durchzuführen. Die Länder haben Erfahrungen damit, was gut läuft und was schlecht läuft. Sie haben zum Beispiel gesagt: Es wäre gut, die Planungssicherheit zu erhöhen, zum Beispiel durch die Einführung des Überjährigkeitsprinzips, oder Personal für Verwaltungs-und Planungskapazitäten aufzubauen.

Zum Personalbereich. Der Bund übernimmt derzeit 3 Prozentder Planungskosten. Es wäre schon eine große Verbesserung, wenn der Bund 17 bis 20 Prozentübernehmen würde. Damit könnten die Länder viel besser arbeiten. Zu den Finanzierungsalternativen. Es gibt keine Alternative zur öffentlichen Finanzierung. Wir wissen, dass es fünf Wege gibt, in Zeiten der Schuldenbremse Investitionen aus Mitteln der öffentlichen Hand zu tätigen: die Schuldenbremse ignorieren, die Schuldenbremse umgehen, Einsparungen in anderen Bereichen vornehmen und die Gelder entsprechend umschichten, die Einnahmen erhöhen oder die Schuldenregeln reformieren. In allen diesen Fällen geschieht das mit öffentlichen Geldern bzw. durch die öffentliche Hand. Der Unterschied besteht darin, wie das ausgestaltet wird, welche Kredite, private oder öffentliche, aufgenommen werden, welche Form die Verschuldung annimmt, welche Kosten die Zinslast hervorruft, wie transparent das Ganze ist und ob es demokratisch legitimiert ist und wie die Kontrolle des Parlaments aussieht. Darüber haben wir ja diskutiert.

Es gibt keine Möglichkeiten, am öffentlichen Haushalt vorbeizufinanzieren. Die Güter der öffentlichen Daseinsvorsorge und die Infrastruktur müssen in der öffentlichen Hand bleiben; denn sie werden mit öffentlichem Geldfinanziert. Weswegen sage ich das? ÖPP-Finanzierungen zum Beispiel sind teure Geschenke an Private; denn die öffentliche Hand zahlt das Ganze von unserem Steuergeld. Man sollte nicht mehr darüber reden, wie man mit solchen teuren Geschenken und der teuren Beteiligung Privater die Schuldenbremse umgehen könnte. Vielmehr sollte man sich Gedanken darüber machen, welche Grundgesetzänderungen möglich wären, um Investitionen in die Infrastruktur durch die öffentliche Hand sinnvoll durchführen zu können. Man sollte auch nicht versuchen, das umzubenennen. Denn Fakt ist: Es gibt keine andere Finanzierung.

Was wären die absehbaren Auswirkungen, würde die Reform nicht zustande kommen? Dann würde den Bürgerinnen und Bürger nichts Schlimmes passieren. Wieso auch? Für die Regelung des Bund-Länder-Finanzausgleichs hat man noch zwei Jahre Zeit. Wir reden über einen Zeitraum ab 2020, das heißt, man könnte auch noch in der nächsten Legislaturperiode über sinnvolle Reformen sprechen.

Zum Versprechen, den Kommunen 3,5 Milliarden Euro für die Bildungsinfrastruktur bereitzustellen. Diese Gelder sind bereits im Nachtrags-haushalt 2015 enthalten, sie müssten nur ausgegeben werden. Es gibt daher keine Notwendigkeit, noch etwas zu beschließen. Selbst die Zentralisierung könnte man schon heute durchführen, weil das Grundgesetz schon jetzt eine Zentralisierung erlaubt. Dafür braucht man keine Änderung; denn gemäß Artikel 90 Grundgesetz können die Länder auf Wunsch die Auftragsverwaltung an den Bund abgeben.

Was wird passieren, wenn wir die Reform tatsächlich durchführen? Die Macht wird zentralisiert, und nicht nur das: Sie wird verlagert, vom Bund und den Ländern auf die privaten Akteure. Das sinnvolle und funktionierende föderale System würde aufgebrochen. Die Macht würde an die privaten Versicherungen und Banken abgegeben werden. Eine Auswirkung wäre, dass Weiterverkäufe möglich werden. Es geht hier nicht nur um deutsche Versicherungskonzerne wie Ergo oder Allianz -sie sind im Gespräch gewesen -, sondern um Weiterverkäufe an Black Rock und andere Hedgefonds. Für internationale Weiterverkäufe gäbe es keine Schranken. Außerdem hätten die Gesellschaften die Möglichkeit, durch Weiterverkäufe Handel zu treiben. Daseinsvorsorge würde also zu einem Anlageprodukt. Teilweise sind diese Gesellschaften in Steueroasen registriert. Das heißt, wir werden es mit Steuerabfluss zu tun haben, weil die Gesellschaften durch Tochtergesellschaften und sonstige Ausgründungen ihren Sitz in Steueroasen verlagern. Nehmen wir als Beispiel Bilfinger Berger. Es gibt den Bilfinger Berger Global Infrastructure Fonds, der seinen Sitz in Luxemburg hat. Schon heute hält dieser Fonds Anteile an ÖPP-Projekten in Deutschland: zum Beispiel am Gefängnis in Burg, an zehn Schulen in Frankfurt, Köln und Rodenkirchen, an Verwaltungsgebäuden in Unna und München und an einer deutschen Autobahn, der A1. In Großbritannien hat man damit sehr viele Erfahrungen gemacht. Anteile an ÖPP-Projekten im Wert von 20 Milliarden Euro sind dort bereits weiterverkauft und gehandelt worden, und dieses Problem wird auch auf uns zukommen. Anteile unserer Daseinsvorsorge werden irgendwo in der Welt landen.

Es wurde die interessante Frage gestellt: Warum heißt es „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“? Das ist der erste Schritt. Später kommen dann die Infrastrukturgesellschaft Schulen, die Infrastruktur-gesellschaft Rathäuser usw. dazu. Die Fratzscher-Kommission hat sich dafür ausgesprochen, dass die Vorschläge noch weitergehen: Wir steigen ein mit dem Bereich Autobahnen, danach kommen die Schulen, wahrscheinlich die Kitas usw. Deswegen heißt es nicht „Autobahn AG“, sondern erst einmal „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“. Sie werden also ein Exempel setzen, wie es mit unserer Daseinsvorsorge weitergehen wird. Alles wird in solchen Infrastrukturgesellschaften gebündelt werden.

Wenn von Verbesserungen die Rede ist: Ich finde, das Vorhaben ist und bleibt ein Privatisierungsprojekt. Für die nächsten Jahre und Jahrzehnte wird es heißen -wenn es dazu kommen sollte -: Der Bundestag hat ein Privatisierungsprojekt verabschiedet. Das lässt sich auch durch kleine Verbesserungen, zum Beispiel durch die Gründung einer AöR, nicht verändern. Die Gründung einer AöR erfolgte bei den Berliner Wasser-betrieben. Erst dadurch sind ÖPP-Projekte und Privatisierung möglich geworden. Durch die Änderungen wird also nicht verhindert, dass private Kredite aufgenommen werden können.

Wir reden ein bisschen um den heißen Brei herum. Denn das Ziel dieser ganzen Reform, die von der Expertenkommissionvorgeschlagen worden ist, ist, dass Private beteiligt werden können. Darum geht es hier im Kern. Um so etwas zu verhindern, braucht es keine Verbesserungen. Vielmehr müsste das ganze Vorhaben abgesagt werden. Man müsste sich mehr Zeit nehmen, um sich zu überlegen: Wie wollen wir unsere Daseinsvorsorge sinnvoll organisieren?

Erste Reaktion auf das Erklärvideo

Fotografie: Frank C. Müller, Baden-Baden, CC 2.5

von Carl Waßmuth

Vor drei Wochen hat GiB ein Erklärvideo zur Autobahnprivatisierung online gestellt. Jetzt gibt es dazu eine erste Reaktion aus einer der  Regierungsfraktionen: Norbert Brackmann, Bundestagsabgeordneter der CDU, ist Obmann der CDU/CSU-Fraktion für den Haushaltsausschuss und Hauptberichterstatter für den Verkehrshaushalt. Herr Brackmann war per E-mail gefragt worden:

„Sehr geehrter Herr Brackmann, meine Wahlentscheidung für die Wahl in Schleswig Holstein und zur Bundestagswahl mache ich davon abhängig wie Sie persönlich zu dieser Grundgesetzänderung im Mai abstimmen werden. Zur Information empfehle ich Ihnen dieses Video: https://www.gemeingut.org/wordpress/erklaervideo-niemand-hat-die-absicht-eine-autobahn-zu-privatisieren/. Auf Ihre Antwort bin ich gespannt.“

Darauf hat Herr Brackmann schon einen Tag später geantwortet (das ganze Schreiben finden Sie hier: Seite 1 und Seite 2). Er nimmt darin Stellung zu Aussagen, die im Video gemacht werden. Im Einzelnen schreibt er:

„Eine Teilprivatisierung mit Netz-ÖPPs wie in Frankreich ist […] ausgeschlossen.“

Der ADAC war zuvor zu einer ganz anderen Auffassung gekommen. Im Positionspapier des ADAC vom Februar heißt es:

„Gegen umfangreiche funktionale Privatisierungen (Teilnetzbezogene ÖPP – und Konzessionsgesellschaften) sollten aus Sicht der Nutzer ebenfalls grundgesetzliche Schutzmechanismen normiert werden.“

Der ADAC hatte zuvor ein Gutachten beauftragt. Dort wird konstatiert:

„Die  BAB-Gesellschaft  unterliegt  hinsichtlich  funktionaler  Privatisierungen  nach  dem  ÖPP-Ansatz  grundsätzlich  keinerlei  Beschränkungen.  Folglich  besteht  die  Möglichkeit,  dass  die BAB-Gesellschaft  Teilnetz-ÖPP  realisiert,  was  aus  Sicht  der  Nutzer  nachteilig  ist  und  unterbleiben sollte. Weiterhin kann die unmittelbare Bundesverwaltung Konzessionen gemäß dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) an Private vergeben; nach einer einfachgesetzlichen Modifikation könnte dies auch bei Teilnetzen erfolgen.“ (hier geht es zum Gutachten Hermes/Weiß/Beckers im Auftrag des ADAC)

Norbert Brackmann vertritt die Auffassung

„Teilprivatisierung von Tochtergesellschaften … wird im Gesetzgebungsverfahren ausgeschlossen.“

Das bedeutet im Umkehrschluss, dass es nach bisherigem Gesetzentwurf  – wie von uns im Video dargestellt – möglich ist. Die Änderung, von der Herr Brackmann spricht, ist bisher noch niemandem bekannt. Wie sieht sie aus? Vielleicht hat ja auch der geänderte Gesetzentwurf  noch Lücken, die Privatisierungen zulassen. Beim jetzigen Gesetzentwurf hiess es auch, er würde Privatisierungen ausschließen, und jetzt bekennt Herr Brackmann indirekt, das das nicht der Fall ist.  Man könnte auch noch fragen: Wieso hat die CDU-geführte Bundesregierung eine Teilprivatisierung von Tochtergesellschaften nicht gleich ausgeschlossen? Wollte sie Tochtergesellschaften verkaufen?

Mit Blick auf die Beschäftigten schreibt Norbert Brackmann, dass sich die meisten besser stellen würden. Für diejenigen, die sich

„hypothetisch verschlechtern würden, gibt es eine feste Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, dass diese nicht schlechter gestellt werden dürfen. Auch ein Arbeitsplatzwechsel kann nach dieser Vereinbarung nicht verlangt bzw. gegen deren Willen durchgesetzt werden.“

Die Zusagen betreffs der Beschäftigten werden von den Gewerkschaften anders dargestellt. Nach allem, was wir dazu wissen, ist die genannte „feste Vereinbarung“ nicht mehr als eine Notiz in einem Protokoll von einem Treffen der Bundesregierung mit den MinisterpräsidentInnen der Länder. Es ist weder vorgeschlagen, das gesetzlich noch tarifvertraglich zu regeln. Auch liegen keine solchen Regelungsentwürfe vor.  Oder noch genauer: Die „umfassende Einbeziehung der Personalvertretungen und Gewerkschaften in allen Phasen des Transformationsprozesses“ ist anders als am 14.10.16 zugesagt im Gesetzentwurf nicht sichergestellt, siehe dazu auch die Resolution des DGB gegen die Autobahnprivatisierung. Es fehlt laut DGB auch eine „langfristige und rechtlich verbindliche Standortgarantie und Arbeitsplatzsicherheit“.

Der Bund hat auch die alleinige Hoheit über das Verfahren. Er kann allein bestimmen, wie viele und welche Beschäftigte er übernimmt. Bisher ist dazu keine Zahl genannt! Es könnten viele Beschäftigte bei den Ländern belassen werden, aber deren Aufgabenbereiche gehen an den Bund. Es fehlt eine verbindliche Mitbestimmung der Beschäftigten in dem umfangreichen Umbauprozess. Die Beschäftigten haben vermutlich nicht mal ein Widerspruchsrecht bei Versetzung respektive beim Übergang in die neue Gesellschaft, da die einzige vorgesehene Regelung dazu in 613a BGB wohl nicht gilt bzw. nicht greift. Nicht umsonst sind vermutlich auch die in der CDU organisierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (CDA) für eine Änderung des Gesetzentwurfs: Sie fordern statt einer GmbH eine Anstalt öffentlichen Rechts. Außerdem verlangen sie, die auf den Bund überzuleitenden Beschäftigten sozial umfassend abzusichern.

SPD-Basis-Aufruf gegen Autobahnprivatisierung gestartet

Wirbelt ein Basis-Aufruf der SPD den Parteitag durcheinander?

Gegen die Autobahnprivatisierung regt sich Widerstand in der SPD-Basis: Es wurde ein Aufruf gestartet, der die SPD-Bundestagsabgeordneten in klaren Worten auffordert, Autobahnprivatisierung und Grundgesetzänderung abzulehnen.

Der Aufruf kommt zum rechten Moment. Teile der SPD befinden sich derzeit nachgerade in einem Martin-Schulz-Taumel. Sonntag in einer Woche, am 19. März, ist außerordentlicher Bundesparteitag der SPD. Einziger Tagesordnungspunkt: Die Wahl von Martin Schulz als Vorsitzenden in den Parteivorstand und seine Nominierung als Kanzlerkandidaten. Für alle inhaltlichen Anträge lautet hingegen die Empfehlung der Antragskommission: „Verweisen auf den nächsten Parteitag“. Der ist im Juni – nach der Bundestagsentscheidung zur Autobahnprivatisierung. Die SPD als Partei hätte dann zu der wichtigen Frage von Autobahnprivatisierung und Grundgesetzänderung nie eine eigene Entscheidung getroffen – sie wird offenbar ausmanövriert von einer ausgeklügelten Parteitags- und Antragsregie des eigenen Parteivorstands. Der Basis-Aufruf bietet den SPD-Mitgliedern also erstmals eine Möglichkeit, sich zum Thema zu positionieren. Hier geht es zum Wortlaut des Aufrufs.

Der Initiative ist zu wünschen, dass sie breite Kreise in der SPD erreicht. Martin Schulz und die SPD können von den Menschen nicht erwarten, dass sie der SPD ihr Gerechtigkeitsversprechen und den Willen zu einem Politikwechsel abkaufen, wenn in den letzten Tagen der Großen Koalition mit der CDU/CSU der Ausverkauf der Daseinsvorsorge im Volumen von hunderten Milliarden Euro besiegelt wird. Und dieses Privatisierungsvorhaben ist sozial ungerecht:  zugunsten von Versicherungen und Banken, zu Lasten von Steuerzahlenden, von Menschen, die auf das Auto angewiesen sind, zu Lasten von vielen tausend Beschäftigten und auch zu Lasten der Umwelt. Die Maut, aus der die Privaten künftig maßgeblich ihre Renditen ziehen könnten, würde sich wie eine neue Verbrauchersteuer auswirken – bezahlt überwiegend von denen, die hierzulande am wenigsten verdienen.

Diskussion Autobahnreform – Grundgesetzänderung für eine Privatisierung?

von Carl Waßmuth

Sven-Christian Kindler, Dr. Werner Reh, Malte Kreutzfeldt, Laura Valentukeviciute, Alexander Möller

Unter dem Titel „Autobahnreform: Grundgesetzänderung für eine Privatisierung?“ fand am Mittwoch, dem 08. März 2017 im großen Saal der  Heinrich-Böll-Stiftung eine Podiumsdiskussion statt.  Es  diskutierten miteinander Johannes Kahrs, MdB, Haushaltspolitischer Sprecher SPD, Sven-Christian Kindler, MdB, Haushaltspolitischer Sprecher Bündnis 90/Die Grünen, Alexander Möller, Geschäftsführer ADAC, Dr. Werner Reh, Leiter Infrastruktur und Verkehr, BUND und Laura Valentukeviciute von Gemeingut in BürgerInnenhand. Die Veranstaltung war eine Kooperation von Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB) mit der Heinrich-Böll-Stiftung.

Der Saal war gut gefüllt, es waren etwa 90 interessierte Zuhörerinnen und Zuhörer gekommen. In das Thema eingeführt wurde mit einem Kurzvideo von GiB sowie mit einem Impulsvortrag von Laura Valentukeviciute. Die anschließende Diskussion war sehr lebhaft und teilweise kontrovers. Das Publikum beteiligte sich intensiv, was auch durch eine kluge Gesprächsführung von Moderator Malte Kreutzfeldt von der Tageszeitung taz ermöglicht wurde. Es gab Applaus und zuweilen auch lauteres Murren, vor allem aber engagierte und kenntnisreiche Redebeiträge, aus denen deutlich wurde, dass dieses Thema den Anwesenden wirklich wichtig ist.

Laura Valentukeviciute beim Impulsvortrag am 8. März 2017, Böll-Stiftung Berlin

Alexander Möller vom ADAC begrüßte das mit der Reform verfolgte Anliegen von der Idee und der Richtung her. Gelingen könne es aber nur, wenn alle Privatisierungs-Optionen ausgeschlossen würden. Er fand eine GmbH als Rechtsform eine gute Idee, eine Aktiengesellschaft dürfte es hingegen hier auf keinen Fall geben. Schattenhaushalte müssten ebenfalls ausgeschlossen werden. ÖPP bezeichnete er generell als „Quatsch“.

Johannes Kahrs betonte mehrfach, dass sich der Bundestag die Zeit nehmen würde, die man für die Beratung solch eines Vorhaben brauche. Wörtlich sagte er, dass deswegen „nicht im März“ entschieden werden könne. ÖPP hält Kahrs für verzichtbar, sieht sich allerdings in Zwängen mit dem Koalitionspartner CDU/CSU, die ÖPP nach Kahrs unbedingt wollen. Auch Kahrs lehnt eine Aktiengesellschaft als Rechtsform ab. Dass mit dem Bund-Länder-Finanzausgleich  und der Autobahnprivatisierung ein Koppelungsgeschäft vorgeschlagen wird, findet Kahrs nicht per se problematisch. Als Haushälter braucht Kahrs aber laut eigener Aussage weder die vorgeschlagene Vereinbarung zum Bund-Länder-Finanzausgleich noch die Pkw-Maut. Und nicht zuletzt ist Kahrs dafür, mit Blick auf Schulprivatisierung den derzeitigen Passus zu ÖPP im Schulbereich herauszustreichen.

Sven-Christian Kindler forderte, alle Privatisierungsmöglichkeiten und darin insbesondere alle ÖPPs auszuschließen. Wie Möller und Kahrs lehnt er eine Aktiengesellschaft ab. Wenn eine GmbH als Rechtsform gewählt würde, müsste man Sondergremien schaffen, die die GmbH kontrollieren.  Über diese Sondergremien sowie über die Satzung der Gesellschaft müsse der Bundestag abstimmen. Zudem forderte Kindler, eine Gründungsverschuldung der Gesellschaft auszuschließen.

Sven-Christian Kindler, Dr. Werner Reh, Malte Kreutzfeldt, Johannes Kahrs, Alexander Möller, Laura Valentukeviciute

Dr. Werner Reh vom BUND kritisierte das Vorhaben aus verkehrs- und infrastrukturpolitischer Sicht. Es müsste generell gestoppt werden. Dr. Reh  befürchtete ein fragmentiertes Netz und erwartete durch die neue Organisationsform keinerlei Effizienzgewinne. ÖPP wäre in dieser Frage übrigens auch eine Form von Fragmentierung. Vor allem aber drohe das Ende der integrierten Verkehrsplanung, für Reh „eine schlimme Sache“. Ganz große Probleme brächte das Vorhaben auch im Hinblick auf Bürgerbeteiligung und Straßenerhalt mit sich. Wie eine für eine sinnvolle Verkehrsorganisation notwendige Länderbeteiligung geregelt werden könne, sei völlig unklar. Im Grunde müsste man ins Grundgesetz schreiben, dass die neue Gesellschaft Verträge mit allen 16 Ländern abschließt. Hinsichtlich des Aufhaltens des Vorhabens hoffe der BUND auf die Grünen in den Ländern.

 

Das BMWI schreibt sich die ÖPP-Welt schön

Carl Waßmuth

Findet Sigmar Gabriel ÖPP toll? Zumindest liess er das sein Ministerium schreiben

Das Bundesweirtschaftsministerium (BMWi) hat auf seiner Internetseite einen Diskussions-Beitrag veröffentlicht. Darin wird ÖPP ein wenig verharmlost und ein bißchen kleingeredet.  So soll bei Autobahnen die geplante „neue Generation ÖPP“ lediglich eine Strecke von 740 km (rund sechs Prozent)“ umfassen. Gegenüber dem letzten erfassten Stand von Frühjahr 2016 (3,6 Prozent) wäre das allerdings fast eine Verdreifachung. Diese 3,6 Prozent der Strecke verbrauchen bereits heute 8,8 Prozent der Mittel. 9,6 Prozent würden dann zwischen 20 und 25 Prozent der Mittel benötigen. Trotzdem meint man, festhalten zu können: „ÖPP sind auf allen staatlichen Ebenen von eher geringer Bedeutung.“ Nun ja.

Im weiteren wird ÖPP dann auch etwas offensiver verteidigt. Dabei stützt man sich im SPD-geführten BMWi auf eine Umfrage sowie auf den Wissenschaftlichen Beirat beim CDU-geführten Finanzministerium BMF. Harte Zahlen können beide Quellen aber nicht liefern. Der Bundesrechnungshof, der wirklich mit solchen harten Zahlen nachgerechnet hat und zu erschütternden Ergebnissen kam, wird umständlich relativiert. Dabei besteht die Kritik des Bundesrechnungshofs in den zentralen Punkten (z.B. 38 Prozent Mehrkosten in vier Autobahn-ÖPP-Projekten) unvermindert fort.

Es ist geplant, per Grundgesetzänderung bisher noch bestehende Hemmnisse für ÖPP im Autobahnbereich (und im Begleitgesetz auch für Schulen) gänzlich zu beseitigen. Vor diesem Hintergrund ist der BMWi-Beitrag sicher nicht zufällig platziert. Sigmar Gabriel , bis vor wenigen Wochen noch Wirtschaftsminister, ist einer der Architekten der Grundgesetzreform. Vor seinem Wechsel ins Außenministerium wurde in seinem Haus wohl noch in Gang gesetzt, den (vielleicht wenigen verbliebenen) Befürwortern auch öffentlich Argumente an die Hand zu liefern, mit denen sie begründen können, weswegen ÖPP doch irgendwie gut oder zumindest nicht so schlimm ist.

Da das Ganze als Beitrag „zur Diskussion“ eingestellt ist, es dort aber keine Kommentarfunktion zu geben scheint, eröffnen wir die Diskussion hier (unterhalb des nachfolgend veröffentlichten Textes des BMWi).

 

06.02.2017 – Artikel – Schlaglichter der Wirtschaftspolitik

Zur Diskussion: Öffentlich-Private Partnerschaft – Geeignete Alternative zur konventionellen öffentlichen Beschaffung?

Einleitung

Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) sind in Deutschland von relativ geringer Bedeutung. Ihr Anteil an allen öffentlichen Bauinvestitionen beläuft sich auf nur etwa zwei Prozent. Die Entscheidung für oder gegen ÖPP ist im Einzelfall auf Grundlage einer sorgfältigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu treffen. Die Lebenszyklusbetrachtung, die auch bei der Entscheidung für oder gegen ÖPP Anwendung findet, sollte bei jedem Investitionsprojekt, das heißt unabhängig von der Beschaffungsvariante, Berücksichtigung finden. Zur Frage, welche Beschaffungsvariante für ein konkretes Vorhaben vorteilhafter ist und wie ihre wirtschaftliche Umsetzung sichergestellt werden kann, steht seit dem 1. Januar 2017 die Partnerschaft Deutschland GmbH mit neutralen Beratungsangeboten für alle Phasen des Projektzyklus zur Verfügung.

Begriff und Anwendung

ÖPP sind eine auf vertraglicher Basis langfristig angelegte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten Auftragnehmern für öffentliche Beschaffungsvorhaben, insbesondere im investiven Bereich. Sie sind eine Alternative zur traditionellen Vergabe eines öffentlichen Auftrags, der in der Regel mit der Fertigstellung eine Produkts oder eines Projektes abgeschlossen ist. Für die investive Beschaffungsvariante ÖPP, für die keine allgemeingültige Definition existiert, haben sich in der Verwaltungspraxis in Deutschland folgende Anforderungen etabliert:

  • Lebenszyklusansatz
    Der private Partner übernimmt die Verantwortung sowohl für die Errichtung des Investitionsprojektes als auch für seinen Betrieb. Damit liegt es in seinem Interesse, den Ressourceneinsatz über den gesamten Lebenszyklus – angefangen von der Planung über den Bau und die Finanzierung bis hin zum Ende der Betriebsphase – möglichst gering zu halten. Er ist somit angehalten, seine Leistungen nicht nur kurzfristig, sondern über einen langfristigen Vertragszeitraum zu optimieren.
  • Risikoallokation
    Investitionsprojekte bergen verschiedene Risiken. Beispielsweise können Verzögerungen in der Bauphase oder auch Qualitätsmängel in der Ausführung dazu führen, dass das Objekt nicht zeitgerecht oder nur eingeschränkt für die Nutzer zur Verfügung steht. Das Ausmaß der Nutzung und die daraus resultierenden Betriebs- und Unterhaltungsaufwendungen sind vorab oft nicht vollständig absehbar. Auch kann es zu Risiken bei der Finanzierung über längere Zeiträume kommen, zum Beispiel durch unvorhergesehene Zinsänderungen. Die Verteilung solcher Risiken muss zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Partner durch relativ komplexe Verträge geregelt werden. Dabei lassen sich Anreize für eine möglichst hohe Qualität der baulichen Leistung und eine möglichst reibungslose Inanspruchnahme durch die Nutzer setzen. Als Grundprinzip sollte jeder Partner das Risiko übernehmen, das er am besten beherrscht.
  • Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen
    Ein Instrument einer fairen Risikoverteilung können leistungsorientierte Vergütungsmechanismen sein: Werden Entgelte an den privaten Partner abhängig von der Menge und der Verfügbarkeit der Leistung gewährt, steigt dessen Motivation, zeitliche Verzögerungen in der Errichtungsphase und Ausfälle bzw. Einschränkungen in der Betriebsphase zu vermeiden.
  • Output-Spezifikation
    Der Bieter erarbeitet eigene Konzepte zur konkreten Ausgestaltung, um die im Rahmen der Ausschreibung vereinbarten funktionalen Anforderungen zu decken. Das Wissen und die Innovationsfähigkeit des privaten Partners sind gefordert, um effiziente und wirtschaftliche Lösungen zu erarbeiten.

Die oben beschriebenen Anforderungen haben zum Ziel, bei geeigneten, in der Regel komplexen Projekten eine erhöhte Kosten- und Termintreue gegenüber der konventionellen Beschaffung zu ermöglichen. Hierdurch sollen die Gesamtkosten optimiert werden sowie gleichzeitig Anreize zu einer qualitativ hochwertigen Bauweise und möglichst geringen Beeinträchtigungen für die Nutzer über die Vertragslaufzeit gesetzt werden.

Ob ÖPP eine geeignete Beschaffungsvariante sein können, ist in jedem Einzelfall zu prüfen. Wie auch für jede andere Variante der finanzwirksamen öffentlichen Bedarfsdeckung ist stets der aus § 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) resultierende Grundsatz der Wirtschaftlichkeit des Vorhabens über seinen Lebenszyklus zu beachten.

Für alle in Frage kommenden alternativen Beschaffungsvarianten sind daher angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen und die voraussichtlich wirtschaftlichste Beschaffungsvariante zu wählen.

ÖPP in Deutschland

ÖPP machen in Deutschland nur einen geringen Anteil an allen Beschaffungsmaßnahmen aus. Die öffentlichen Bauinvestitionen summierten sich im Zeitraum 2002 bis einschließlich September 2016 auf rund 461 Milliarden Euro, das ÖPP-Investitionsvolumen im gleichen Zeitraum auf rund neun Milliarden Euro.[1] Der Anteil der ÖPP-Projekte an allen öffentlichen Bauinvestitionen beläuft sich somit auf nur etwa zwei Prozent.

Gemessen am Investitionsvolumen der Projekte ist der Bund Vorreiter in Sachen ÖPP. Sein kumuliertes Investitionsvolumen im Hoch- und Tiefbau belief sich in dem genannten Zeitraum auf rund 3,6 Milliarden Euro, was einem Anteil von rund 40 Prozent am Volumen aller ÖPP-Projekte der Gebietskörperschaften entsprach. Dies ist vor allem auf die ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbau zurückzuführen.

Der Anteil der Länder und Gemeinden am ÖPP-Volumen im Hoch- und Tiefbau liegt mit rund 25 Prozent (2,4 Milliarden Euro) bzw. 35 Prozent (3,2 Milliarden Euro) etwas niedriger als der Anteil des Bundes. Klammert man die Straßenbauprojekte aus, ändert sich jedoch die Rangfolge. Nach Angaben der Partnerschaft Deutschland GmbH befinden sich im Hochbau aktuell 189 ÖPP-Projekte auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene mit einem Volumen von rund sechs Milliarden Euro in der Planung oder Umsetzung. Davon entfallen 54 Prozent (3,2 Milliarden Euro) auf die Kommunen, 38 Prozent auf die Länder (2,3 Milliarden Euro), lediglich acht Prozent auf den Bund (446 Millionen Euro) und weniger als ein Prozent (19,4 Millionen Euro) auf Sonstige (z. B. Heinrich-Böll-Stiftung).

Unter der Federführung des Bundesministeriums der Finanzen sowie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung wurde im Jahr 2008 die ÖPP Deutschland AG gegründet. Sie beriet öffentliche Auftraggeber zum Thema ÖPP in den Bereichen Infrastruktur, Gesundheitswesen, IT und Verwaltungsmodernisierung. Zudem unterstützte sie Bund, Länder und Kommunen bei der Planung und Durchführung von ÖPP-Projekten, leistete Grundlagenarbeit zur Weiterentwicklung des ÖPP-Sektors und betrieb Öffentlichkeitsarbeit zu ÖPP als mögliche Beschaffungsvariante.

Auf gemeinsame Initiative des Bundesministeriums der Finanzen  und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie wurde die ÖPP Deutschland AG zum 01. Januar 2017 in die Partnerschaft Deutschland GmbH umgewandelt und ihre Beratungsleistung auf die konventionelle Beschaffung ausgeweitet. Die Partnerschaft Deutschland GmbH soll die öffentliche Hand bei Bedarf neutral zur Wahl der wirtschaftlichsten Beschaffungsvariante und zur wirtschaftlichen Projektrealisierung in allen Phasen beraten. Dank ihres Know-hows in Sachen ÖPP wissen die Berater der Partnerschaft Deutschland GmbH im besonderen Maße um die Bedeutung der Lebenszyklusbetrachtung und werden ihre Kunden – unabhängig von der Wahl der Beschaffungsvariante – für die ganzheitliche Phasenbetrachtung sensibilisieren.

ÖPP auf Bundesebene

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) hat im Mai 2015 das Projekt „Neue Generation ÖPP“ für den Autobahnbau gestartet. Bis 2019 sollen in diesem Rahmen jährlich ÖPP-Vergabeverfahren für zwei bis drei Projekte anlaufen und institutionelle Anbieter wie z. B. Versicherungen oder Pensionsfonds durch die Auftragnehmer eingebunden werden.

Die „Neue Generation ÖPP“ umfasst elf Projekte, weitere können hinzukommen. Das Investitionsvolumen für Neubau, Erhaltungs- und Betriebsmaßnahmen beläuft sich auf 15 Milliarden Euro und ist damit relativ begrenzt. Gemessen an der Gesamtlänge des Autobahnnetzes in Deutschland von über 12.000 km ist lediglich eine Strecke von 740 km (rund sechs Prozent) erfasst.

Für die vom Deutschen Bundestag angeforderte Berichterstattung über ÖPP des Bundes im Betrieb wurde vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) ein Evaluierungs-Fragebogen für ÖPP-Projekte des Bundes entwickelt, die sich zum Stichtag 1. Januar 2015 in der Betriebsphase befanden. Die Befragung ergab, dass die Auftraggeber mit den bisherigen ÖPP-Projekten im Betrieb überwiegend gute Erfahrungen gemacht haben und die Projekterwartungen bis dato erfüllt wurden. Die ÖPP-Projekte des Bundes zeichneten sich durch eine hohe Termin- und Kostentreue aus. Die bauliche Qualität befinde sich auf einem hohen Niveau. Die bei ÖPP erwarteten Wirtschaftlichkeitsvorteile haben sich weitgehend bestätigt. Auch die Flexibilität der vertraglichen Gestaltung im Hinblick auf die langfristige Bindung wurde positiv beurteilt.

Ob der Wirtschaftlichkeitsvorteil in der Praxis (ex post) tatsächlich realisiert wird, ist Gegenstand kontroverser Debatten zwischen dem BMVI und dem Bundesrechnungshof (BRH).

In einem Gutachten aus dem Jahr 2014 stellte der BRH vermeintliche Mehrkosten bei fünf der sechs vergebenen ÖPP-Verkehrsprojekte des BMVI in Höhe von insgesamt 1,9 Milliarden Euro fest. Der BRH unterstellte dabei Prognosen für das Verkehrsaufkommen und damit die Mautzahlungen an die privaten Partner, die sich nach ersten Zahlen als zu hoch erwiesen haben. Die Mauteinnahmen, die an die privaten Partner abgeführt werden mussten, fielen sogar geringer aus als vom Bund kalkuliert. Aus Bundesperspektive bedeutet das: Dem Bund entgingen weniger Mauteinnahmen und die ÖPP-Variante „verbilligt“ sich zunächst gegenüber der konventionellen Beschaffung.

Die Differenzen zwischen BMVI und BRH konnten in einem gemeinsamen Bericht Ende 2015 weitgehend ausgeräumt werden. Hinsichtlich der Kostentreue der ÖPP-Projekte kam der Bericht zu folgendem Ergebnis: Die Ausgaben des Bundes liegen für alle sieben laufenden ÖPP-Projekte (Stand 2014)  bislang 1,1 Prozent über den dafür nach Maßgabe der jeweiligen abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung eingestellten Verpflichtungsermächtigungen; für die fünf verkehrsmengenabhängigen Projekte beträgt die Abweichung 1,3 Prozent. Das heißt, die Kostenplanungen, die auch Grundlage der Entscheidung für ÖPP waren, werden bislang weitestgehend eingehalten.

Ob die betrachteten ÖPP-Straßenbauprojekte letztlich zu Mehr- oder Minderkosten gegenüber anderen Beschaffungsvarianten geführt haben, kann u. a. aufgrund ihrer Verkehrsmengenabhängigkeit erst nach Ablauf der Vertragslaufzeit beurteilt werden.

Der gemeinsame Bericht zeigt auch, dass bei der Methodik der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zwischen den Beschaffungsvarianten weiterhin offene Fragen bestehen. Wichtige Aspekte sind in diesem Kontext die Berücksichtigung von Mittelstands­aspekten bei der Ausschreibung, Finanzierungsmodalitäten, Projektgrößen und -laufzeiten, Ermöglichung von Bietergemeinschaften sowie der Verzicht auf überzogene Sicherheitsanforderungen.

Im vergangenen Jahr einigten sich BMVI, BRH und BMF auf gemeinsame Positionen in verschiedenen Steuer-, Risiko- und Transparenzfragen, die dem Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestags im Dezember 2016 in Form eines weiteren Berichts dargelegt wurden.

ÖPP auf Landes- und Kommunalebene

Auf Landesebene verzeichnet die ÖPP-Datenbank der Partnerschaft Deutschland GmbH insgesamt 47 Projekte mit einem durchschnittlichen Investitionsvolumen von 51 Millionen Euro. Das höchste Investitionsvolumen entfällt mit rund 520 Millionen Euro auf die Sanierung und Erweiterung des Universitätsklinikums Schleswig-Holstein. Projektträger ist das Land Schleswig-Holstein. Fast 60 Prozent des ÖPP-Investitionsvolumens auf Landesebene entfällt auf Projekte mit einem Projektvolumen von mehr als 100 Millionen Euro.

Auf kommunaler Ebene gibt es seit 2002 insgesamt 146 Projekte mit einem Durchschnittsvolumen von 22 Millionen Euro. Rund 2/3 der Projekte haben ein Investitionsvolumen von weniger als 20 Millionen Euro. Projekte mit einem Volumen von mehr als 100 Millionen Euro haben nur einen Anteil von 15 Prozent am Gesamtvolumen kommunaler ÖPP.

Die größte Zahl der Projekte ist dem Bereich „Schulen, Kitas, Bildung“ zuzuordnen (50 Prozent), auf Platz 2 rangieren Projekte im Bereich „Freizeit, Kultur, Sport, Event“ (28 Prozent), an dritter Stelle der Neubau oder die Sanierung von Verwaltungsgebäuden (zehn Prozent).

Kontroversen um ÖPP

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF kommt in einem aktuellen Gutachten zu ÖPP (September 2016) zu dem Ergebnis, dass die Realisierung großvolumiger Infrastrukturprojekte, z. B. Fernstraßen, im Wege von ÖPP vorteilhaft sein kann. Kleinere Infrastrukturprojekte, insbesondere auf kommunaler Ebene, sollten aufgrund der komplexen Vertragsbeziehungen mit hohen Transaktionskosten hingegen vorrangig konventionell realisiert werden. Der Beirat spricht sich ferner dafür aus, die aus ÖPP-Projekten resultierenden staatlichen Finanzierungspflichten dem öffentlichen Haushaltsdefizit zuzurechnen, um langfristige Belastungen der öffentlichen Hand im Haushalt transparent abzubilden.

Der Bund muss seinen Haushalt gemäß der grundgesetzlich definierten Schuldenregel grundsätzlich ohne Einnahme aus Krediten ausgleichen. Diese Bedingung erfüllt er, wenn die strukturelle Neuverschuldung nicht mehr als 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) beträgt.

Bei der konventionellen Beschaffung fallen hohe Ausgaben für Investitionen zu Beginn und/oder spätestens zur Fertigstellung der Maßnahme an. Etwaige Kredite für das geplante Projekt sind als Schulden zu verbuchen. Die haushalterische Abbildung von Verpflichtungen im Rahmen von ÖPP kann davon abweichen. Anstelle eines Kredits (Tilgung, Zinsen) zeigen sich im Haushaltsplan periodisierte Entgelte an den privaten Partner, wobei sich die Zahlungen von der Bau- über die Betriebsphase erstrecken. Finanzierungsverpflichtungen können sich somit gegenüber einer konventionellen Beschaffung in die Zukunft verlagern, ohne dass dies im kassenmäßigen Schuldenstand sichtbar wird.

ÖPP im Bundeshaushalt

Im Bundeshaushalt werden die geplanten und die tatsächlichen Ausgaben für ÖPP transparent und im Detail über die gesamte Laufzeit abgebildet. Dazu werden Verpflichtungsermächtigungen und Erläuterungen in Haushaltsvermerken ausgewiesen. In den Vorbemerkungen zum Haushaltsplan finden sich zusammenfassende Ausführungen zu grundsätzlichen Zielen, Finanzierung und Umfang der Maßnahmen.
Kritiker sehen vor diesem Hintergrund in ÖPP einen übermäßigen Anreiz, die verfassungsrechtliche Schuldengrenze zu umgehen und Investitionsprojekte auch in angespannter Haushaltslage zu realisieren.

Dabei wird jedoch häufig übersehen, dass auch die Vorgaben des europäischen Fiskalpakts beachtet werden müssen.

Für Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung (einschließlich Extrahaushalte) gilt nach dem Fiskalvertrag zudem eine strukturelle Defizitobergrenze von 0,5 Prozent des BIP in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Nach diesem EU-Regelwerk werden die Ausgaben für ein ÖPP-Projekt nur unter ganz bestimmten Umständen nicht den Staatsschulden zugerechnet. Dies ist dann der Fall, wenn der Private das so genannte Baurisiko und entweder das Nachfragerisiko oder das Verfügbarkeitsrisiko trägt.[2] Für diese Art der Risikoteilung kann davon ausgegangen werden, dass die ÖPP-Gesellschaft wie eine Art Dienstleister gegenüber dem Staat fungiert und der Staat nur in dem Umfang haftet, wie die vertraglich vereinbarte Leistung tatsächlich erbracht wird. Die Bewertung der Risikoverteilung unterliegt dabei den nationalen Statistikbehörden.

Neben der kontroversen Diskussion um die schuldenmäßige Verbuchung von ÖPP führen Kritiker häufig an, dass die Finanzierung von Straßenbauprojekten für den Privaten erheblich teurer sei als für den Staat.

Tatsächlich finanziert der private Partner in der Regel zumindest einen Teil des Projekts, die finanzielle Beteiligung ist jedoch keine Voraussetzung für ÖPP.

Folglich fallen in der Regel Finanzierungsmehrkosten gegenüber der konventionelle Variante an, die durch Effizienzgewinne ausgeglichen werden müssen.

Effizienzgewinne versprechen sich die Befürworter von ÖPP durch den Lebenszyklusansatz für Bau, Erhaltung, Betrieb und (anteilige) Finanzierung über die lange Vertragslaufzeit, die Leistungserbringung aus einer Hand und eine optimierte Risikoverteilung zwischen öffentlicher Hand und privatem Partner. Damit sollen eine Gesamtkostenoptimierung erreicht sowie gleichzeitig Anreize zu einer qualitativ hochwertigen Bauweise und möglichst wenigen Verkehrsbeeinträchtigungen für die Nutzer über die Vertragslaufzeit gesetzt werden.

Eine repräsentative Umfrage des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie unter 1.000 kommunalen Finanzverantwortlichen im Jahr 2014 ermöglicht einen Vergleich der Erfahrungen mit unterschiedlichen Beschaffungsvarianten. So bewerten 40 Prozent der Kommunen mit ÖPP-Erfahrung die Kostentreue von ÖPP als gut oder sehr gut (konventionelle Beschaffung: sechs Prozent „besser“ oder „weit besser“ als geplant), während nur 16 Prozent angaben, sie sei „schlechter“ oder „weit schlechter“ als geplant (konventionelle Beschaffung: 52 Prozent)[3].

Diesen positiven Erfahrungen steht eine ungleich negativere Grundeinstellung aller Kommunen zu ÖPP gegenüber: Weniger als zehn Prozent der Befragten gaben an, eine positive oder sehr positive Haltung gegenüber ÖPP zu haben. Bei den Kommunen mit ÖPP-Erfahrung bewertete immerhin ein Drittel ÖPP grundsätzlich als positiv oder sehr positiv, bei den Kommunen ohne ÖPP-Erfahrung waren es hingegen nur fünf Prozent.

Gefragt nach den Gründen, warum man von der Beschaffung im Wege von  ÖPP abgesehen habe, wurden nicht in erster Linie Wirtschaftlichkeitsaspekte, sondern ÖPP-systemische Punkte wie die langfristige Bindung an Private, Unsicherheiten in Fragen der Vertragsauslegung und ein Mangel an passenden Projekten genannt. Hinzu kamen fehlende Erfahrung und Kapazität, zu hohe Komplexität sowie zu hoher Aufwand.

Fazit: Die konventionelle Beschaffung ist und bleibt das häufigste Mittel der Wahl – die ÖPP-immanente Lebenszyklusbetrachtung sollte jedoch auch bei der konventionellen Beschaffung Berücksichtigung finden.

ÖPP sind auf allen staatlichen Ebenen von eher geringer Bedeutung und es ist davon auszugehen, dass ÖPP auch zukünftig weit hinter dem Volumen der konventionellen Beschaffung zurückbleiben werden. Dies gilt auch für den Bundesfernstraßenbau: Die vom Bundesverkehrsministerium initiierte „Neue Generation ÖPP“ umfasst lediglich sechs Prozent des Autobahnnetzes.

Die Betrachtung von Projektchancen und -risiken über den gesamten Lebenszyklus ist grundsätzlich sinnvoll, unabhängig von der Wahl der Beschaffungsvariante. Diesem Gedanken trägt die Umwandlung der ÖPP Deutschland AG, die zuvor nur ÖPP-Projekte begleitet hat, in die Partnerschaft Deutschland GmbH Rechnung. Auf Grundlage der in der Serviceagentur vorhandenen Expertise in Fragen der ganzheitlichen Projektreflexion können auch bei der Beratung zur konventionellen Beschaffung wichtige, phasenübergreifende Impulse gegeben werden.

Kontakt: Dr. Martin Meurers und Lisa Wenske

Referat: Finanzpolitik, konjunkturpolitische Koordinierung

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[1] Partnerschaft Deutschland GmbH.

[2] Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) 2010, Ziffer 20.284.

[3] Siehe auch Alm/Zettelmeyer: „Kommunale Investitionen – Woran fehlt das?“, Wirtschaftsdienst 7/2015.