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Wie die Fratz­scher-Kom­mis­si­on und Pri­ce­wa­ter­house­Coo­pers Pri­va­ti­sie­rung tar­nen

23 Oktober 2018

Von Lau­ra Valen­tu­ke­vici­u­te, GiB

Das aktu­el­le Vor­ha­ben des Ber­li­ner Senats, Schul­grund­stü­cke und Immo­bi­li­en zu pri­va­ti­sie­ren, ent­stand nicht zufäl­lig. Es ist ein Ergeb­nis lang­jäh­ri­ger Über­le­gun­gen, wie pri­va­te Akteu­re, ins­be­son­de­re Ban­ken, Pen­si­ons­fonds, aber auch klei­ne­re Anle­ger, Bera­tungs­un­ter­neh­men und die Bau­in­dus­trie von den ver­schie­de­nen Berei­chen der Daseins­vor­sor­ge direkt pro­fi­tie­ren kön­nen. Die letz­ten ein­schlä­gi­gen Leit­fä­den dazu pro­du­zier­ten unter ande­rem die soge­nann­te Fratz­scher-Kom­mis­si­on und das Bera­tungs­un­ter­neh­men Pri­ce­wa­ter­house­Coo­pers (PwC). Die Berich­te der Fratz­scher-Kom­mis­si­on, die 2014 von dem dama­li­gen Wirt­schafts­mi­nis­ter Sig­mar Gabri­el ein­be­ru­fen wur­de, wur­den schon mehr­fach ana­ly­siert. Das Gut­ach­ten von PwC fand bis­her wenig Beach­tung. Die Ana­ly­se des 2016 erschie­ne­nen Gut­ach­tens lohnt sich, denn es ermög­licht einen Ein­blick in das Wunsch­den­ken der Pri­va­ti­sie­rungs­ak­teu­re.

Das Gut­ach­ten wur­de eben­so wie die Fratz­scher-Kom­mis­si­on vom Minis­te­ri­um für Wirt­schaft und Ener­gie in Auf­trag gege­ben. Es soll­te „Recht­li­che und insti­tu­tio­nel­le Vor­aus­set­zun­gen zur Ein­füh­rung neu­er For­men zur pri­va­ten Finan­zie­rung öffent­li­cher Infra­struk­tur­vor­ha­ben unter Ein­bin­dung einer staat­li­chen Infra­struk­tur­ge­sell­schaft“ aus­lo­ten. Die Fratz­scher-Kom­mis­si­on hat­te näm­lich vor­ge­schla­gen, neue Fonds­mo­del­le zur Mobi­li­sie­rung zusätz­li­cher pri­va­ter Infra­struk­tur­fi­nan­zie­rung zu prü­fen. Und die­se Prü­fung führ­te PwC durch.

Zen­tra­li­sie­rung

Das PwC-Gut­ach­ten weist den Weg hin zu mehr pri­va­ter Kre­dit­auf­nah­me bei gleich­zei­tig mehr und neu­en pri­va­ten Akteu­ren. Und es sieht eine enor­me Aus­wei­tung öffent­lich-pri­va­ter Part­ner­schaf­ten (ÖPP) vor. Wobei die ÖPP-Struk­tu­ren so ver­schach­telt wer­den sol­len, dass man sie nur bei tie­fer­ge­hen­der Ana­ly­se erken­nen kann. Das ver­wun­dert nicht, denn nach den bis­he­ri­gen Erfah­run­gen mit ÖPP gibt es in der Gesell­schaft gro­ße Vor­be­hal­te gegen ÖPP. Die Durch­set­zung die­ser Pri­va­ti­sie­rungs­form stößt schon seit eini­gen Jah­ren auf Wider­stand. Und genau dem muss ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den. Es soll nicht mehr mög­lich sein, bei Ein­zel­pro­jek­ten, ob Schu­le, Ver­wal­tungs­ge­bäu­de oder Auto­bahn­ab­schnitt, eine Ent­schei­dung für oder gegen ÖPP zu tref­fen. Die Pro­jek­te sol­len gebün­delt und zen­tra­li­siert wer­den, das heißt den loka­len Ent­schei­dungs­trä­gern aus der Hand genom­men wer­den, und dann als ÖPP umge­setzt wer­den.

Die­ses Vor­ge­hen hat­te bereits die Fratz­scher-Kom­mis­si­on für die Auto­bah­nen vor­ge­schla­gen. Mit der Grund­ge­setz­än­de­rung Anfang Juni 2017 wur­de die Zen­tra­li­sie­rung und die Über­füh­rung der Auto­bah­nen in eine bun­des­ei­ge­ne Infra­struk­tur­ge­sell­schaft beschlos­sen. Die Län­der, die zuvor für Bau und Betrieb der Auto­bah­nen im Auf­trag des Bun­des zustän­dig waren, kön­nen die geplan­ten ÖPP-Auto­bahn­pro­jek­te seit­her nicht mehr auf­hal­ten oder ableh­nen.

Die Zen­tra­li­sie­rung begrün­det PwC mit Kos­ten­sen­kung. Denn: „Eine […] Pro­jekt­fi­nan­zie­rung erfor­dert regel­mä­ßig einen auf­wän­di­gen Struk­tu­rie­rungs­pro­zess und damit hohe Trans­ak­ti­ons­kos­ten […]. Die­ses Pro­blem kann durch die Errich­tung einer zen­tra­len Insti­tu­ti­on gelöst wer­den, die den Struk­tu­rie­rungs­pro­zess weit­ge­hend stan­dar­di­siert, die Pro­jek­te bün­delt und als Mitt­ler zwi­schen Kom­mu­ne und Inves­to­ren agiert.“ (S. 7)

Beson­ders erwünscht ist dabei die Stan­dar­di­sie­rung der Pro­jek­te, um das Risi­ko zu min­dern und so mehr Inves­to­ren anzu­lo­cken: „Um auch klei­ne­re Pro­jek­te für Infra­struk­tur­fonds bzw. für die typi­schen Anle­ger sol­cher Fonds attrak­tiv zu machen, wird eine Bün­de­lung vie­ler stan­dar­di­sier­ter gleich­ar­ti­ger Pro­jek­te erfor­der­lich sein“ (S. 31).

Die Anle­ger in einem sol­chen Infra­struk­tur­fonds könn­ten laut PwC zum Bei­spiel Pen­si­ons­kas­sen oder Ver­sor­gungs­wer­ke sein. Es fehlt ledig­lich der Rechts­rah­men dafür. Uner­wähnt lässt PwC die Tat­sa­che, dass die Ver­men­gung von Pen­si­ons­kas­sen und ÖPP-Pro­jek­ten Erpres­sungs­po­ten­zi­al gegen­über den Steu­er­zah­len­den birgt: Gerät ein ÖPP-Pro­jekt in Schief­la­ge, müs­sen die Steu­er­zah­le­rIn­nen dafür auf­kom­men und wer­den einer­seits gezwun­gen, die Ein­la­gen der Pen­si­ons­kas­sen (soll man die Rent­ne­rIn­nen fal­len las­sen?) und ande­rer­seits die ÖPP-Pro­jek­te (eine Auto­bahn kann nicht für län­ge­re Zeit ein­fach gesperrt blei­ben) zu ret­ten. Die betei­lig­ten Kre­dit­ge­ber pro­fi­tie­ren aber unver­än­dert wei­ter, denn unter die­sem Druck wird die öffent­li­che Hand aus dem ÖPP-Ver­trag nicht aus­stei­gen.

Manage­ment

Des­wei­te­ren macht PwC Vor­schlä­ge für die Ver­wal­tung der Pro­jek­te: Inves­to­ren sol­len nicht nur Finanz­ka­pi­tal bereit­stel­len, son­dern auch das Manage­ment. Begrün­det wird das mit der Ent­las­tung der Kom­mu­nen sowohl finan­zi­ell als auch per­so­nell. PwC schreibt: „Indem insti­tu­tio­nel­le Inves­to­ren Manage­ment-Kom­pe­ten­zen bereit­stel­len, um typi­sche kom­mu­na­le Infra­struk­tur­vor­ha­ben wie etwa die Errich­tung von Schu­len und Kin­der­gär­ten oder die Sanie­rung kom­mu­na­ler Stra­ßen­brü­cken, Flücht­lings­un­ter­künf­te, ein­fa­che Woh­nun­gen1 für eine Viel­zahl von Kom­mu­nen zu über­neh­men, kön­nen Wirt­schaft­lich­keits­po­ten­zia­le rea­li­siert und die Kom­mu­nen sowohl finan­zi­ell als auch admi­nis­tra­tiv ent­las­tet wer­den.“

Und PwC ergänzt: Das Manage­ment soll nicht jeder über­neh­men. „Die Bereit­stel­lung von Manage­ment-Kom­pe­ten­zen und die Über­nah­me von Steue­rungs­funk­tio­nen sind nur für ent­spre­chend spe­zia­li­sier­te insti­tu­tio­na­li­sier­te Anle­ger mög­lich und sinn­voll.“ (S. 3). Das Manage­ment soll zwar per Aus­schrei­bung aus­ge­sucht wer­den, aber für die Daseins­vor­sor­ge ist das ein schwa­cher Trost: Denn wel­che Inter­es­sen wird ein Mana­ger oder eine Mana­ge­rin zum Bei­spiel von der Deut­schen Bank oder der Alli­anz Ver­si­che­rung wohl bedie­nen?

Struk­tur­wirr­warr und Inter­es­sen­kol­li­si­on

PwC schlägt eine ver­schach­tel­te Struk­tur mit den Pro­jekt­ge­sell­schaf­ten ers­ten Gra­des (Geld und Manage­ment) und zwei­ten Gra­des (tat­säch­li­che Durch­füh­rung der Pro­jek­te bezie­hungs­wei­se Beauf­tra­gung aus­füh­ren­der Unter­neh­men) vor. Die betei­lig­ten Akteu­re aus dem öffent­li­chen und pri­va­ten Sek­tor sol­len in bei­den Pro­jekt­ge­sell­schaf­ten gemein­sam agie­ren. In der Pro­jekt­ge­sell­schaft ers­ten Gra­des soll das wie folgt aus­se­hen: „Um eine ange­mes­se­ne Berück­sich­ti­gung der Inter­es­sen der Vor­ha­ben­trä­ger [Aut.: d.h. z.B. Kom­mu­nen] zu gewähr­leis­ten, bie­tet es sich an, eine Betei­li­gung der öffent­li­chen Hand vor­zu­se­hen. Die­se Betei­li­gung soll­te durch eine Insti­tu­ti­on erfol­gen, die zugleich das Ver­trau­en der Anle­ger genießt, so dass sie die Funk­ti­on einer Kon­troll­in­stanz und eines Inter­es­sen­kor­rek­tivs auf der Anle­ger­sei­te tat­säch­lich wahr­neh­men kann. Mög­lich wäre etwa eine Betei­li­gung der Kre­dit­an­stalt für Wie­der­auf­bau (KfW)“. Es ist also nicht klar, wel­che Inter­es­sen die KfW ver­tre­ten soll: die der öffent­li­chen Hand oder der Anle­ger.

Die Gesell­schaft zwei­ten Gra­des dient der tat­säch­li­chen Durch­füh­rung der Pro­jek­te („jeweils eines kon­kre­ten Vor­ha­bens eines ein­zel­nen Vor­ha­ben­trä­gers“). „Sie [Aut.: die Gesell­schaft zwei­ten Gra­des] wird durch die über­ge­ord­ne­te Pro­jekt­ge­sell­schaft [Aut.: das ist die Gesell­schaft des ers­ten Gra­des] mit (Eigen)Kapital aus­ge­stat­tet und durch die­se Gesell­schaft gesteu­ert.“ Hier setzt sich die Kol­li­si­on der Inter­es­sen fort. Hin­zu kommt, dass auch an die­ser Gesell­schaft sowohl die öffent­li­che Hand als auch das aus­füh­ren­de Unter­neh­men [Aut.: z.B. Gene­ral­über­neh­mer] betei­ligt wer­den kön­nen: „Optio­nal kann der Vor­ha­ben­trä­ger oder das aus­füh­ren­de Unter­neh­men an der unter­ge­ord­ne­ten Pro­jekt­ge­sell­schaft als Min­der­heits­ge­sell­schaf­ter betei­ligt wer­den.“ (S. 5)

Neu­er Name, alte Gepflo­gen­hei­ten

Der drit­te Akteur im Wirr­warr ist die staat­li­che Infra­struk­tur­ge­sell­schaft, die mit der Pro­jekt­ge­sell­schaft ers­ten Gra­des eng zusam­men­ar­bei­tet und „stan­dar­di­sier­te Finan­zie­rungs­struk­tu­ren, Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen und Ver­trags­wer­ke unter Berück­sich­ti­gung eines fai­ren Inter­es­sens­aus­gleichs bereit­stellt und das Ver­trau­en aller Betei­lig­ten genießt“. (S. 3) Außer­dem soll sie Rah­men­be­din­gun­gen für die Ein­be­zie­hung des vier­ten Akteurs – des öffent­lich-pri­va­ten Infra­struk­tur­fonds – schaf­fen.

An der Infra­struk­tur­ge­sell­schaft sol­len aus ver­ga­be­recht­li­chen Grün­den (In-House-Fähig­keit) Bund, Län­der und Kom­mu­nen betei­ligt sein – d.h. die öffent­li­che Hand soll Mit­ei­gen­tü­mer in der Gesell­schaft sein, um die öffent­li­chen Aus­schrei­bun­gen für die Bera­tungs­leis­tun­gen zu umge­hen. Bera­tungs­leis­tun­gen haben eine wich­ti­ge Funk­ti­on bei der Wahl zwi­schen einem ÖPP-Pro­jekt und einer Pro­jekt­durch­füh­rung in öffent­li­cher Hand. Die Gefahr, dass via Aus­schrei­bung Bera­te­rIn­nen hin­zu­ge­zo­gen wer­den, die kein ÖPP emp­feh­len, muss eli­mi­niert wer­den. Das pas­siert unauf­fäl­lig durch die In-House-Ver­ga­be. Ein wich­ti­ger Akteur bei der Bera­tung war bis vor eini­gen Jah­ren die ÖPP Deutsch­land AG, mit Bern­ward Kul­le, einem ehe­ma­li­gen Mana­ger von Hoch­tief an der Spit­ze. Sie fir­mier­te dann auch unter dem Namen Part­ner­schaf­ten Deutsch­land AG und heißt seit 1. Janu­ar 2017 PD — Bera­ter der öffent­li­chen Hand GmbH.

Die jetzt von der PwC vor­ge­schla­ge­ne Infra­struk­tur­ge­sell­schaft weist gro­ße Ähn­lich­kei­ten mit der genann­ten Bera­ter­agen­tur auf, und genau das war einer der Auf­trä­ge der Fratz­scher-Kom­mis­si­on: die ÖPP Deutsch­land AG zu refor­mie­ren bzw. eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Kom­mu­nen zu schaf­fen.

Ein­falls­tor Eigen­ka­pi­tal

Die Fratz­scher-Kom­mis­si­on for­der­te in ihrem Bericht, dass die betei­lig­ten Gesell­schaf­ten mehr Eigen­ka­pi­tal in die Pro­jek­te ein­brin­gen, um so eine „ech­te Risi­ko­über­tra­gung“ zu erwir­ken. Das klingt erst mal ver­nünf­tig, denn mit wenig Eigen­ka­pi­tal steht die Finan­zie­rung von mil­lio­nen- und mil­li­ar­den­schwe­ren Pro­jek­ten auf wacke­li­gen Bei­nen. So zum Bei­spiel bei der Pro­jekt­ge­sell­schaft A1 Mobil. Die Gesell­schaf­ter Bil­fin­ger, John Laing und Johann Bun­te inves­tier­ten nur 36.000 Euro Eigen­ka­pi­tal in eine Gesell­schaft, die ein Auto­bahn­pro­jekt bau­en und betrei­ben soll, das gut eine Mil­li­ar­de kos­tet. Als die geplan­ten Ein­nah­men nicht erzielt wur­den, droh­te der Pro­jekt­ge­sell­schaft Insol­venz und sie zog vor Gericht, um mehr Geld von dem Bund zu bekom­men.

Vor die­sem Hin­ter­grund klingt der Vor­schlag nach mehr Eigen­ka­pi­tal ver­nünf­tig. Erst beim genaue­ren Hin­schau­en erweist er sich als eine wei­te­re Mög­lich­keit, mehr Geld zu bekom­men und zwar über höhe­re Zin­sen. Denn das Eigen­ka­pi­tal ist teu­er, d.h., es wer­den höhe­re Zin­sen ver­langt, und genau das ist für die Anle­ger inter­es­sant. Das begrün­det auch PwC (S. 19) wie folgt: „Ein sol­cher Infras­turk­tur-Fonds inves­tiert typi­scher­wei­se in Eigen­ka­pi­tal, und auch ein Kre­dit­fonds hat in der Regel kei­nen aus­rei­chen­den Anreiz, in For­de­run­gen zu inves­tie­ren, die zu kom­mu­nal­kre­dit­ähn­li­chen Kon­di­tio­nen ver­zinst wer­den.“

Die kom­mu­nal­ähn­li­chen Kon­di­tio­nen bedeu­ten, dass für die auf­ge­nom­me­nen Kre­di­te nur sehr nied­ri­ge Zin­sen ver­langt wer­den kön­nen. Der Grund ist: Die öffent­li­che Hand ist ein siche­rer Schuld­ner und ins­be­son­de­re Deutsch­land (der Bund, die Län­der und die Kom­mu­nen) zahlt sei­ne Kre­di­te ver­läss­lich zurück. Es gibt also kein Kre­dit­aus­fall­ri­si­ko und somit kei­nen Grund, höhe­re Zin­sen zu ver­lan­gen. Damit die Finanz­in­dus­trie für die glei­chen siche­ren Kre­di­te, die die öffent­li­che Hand regel­mä­ßig und zuver­läs­sig bedient, doch mehr Ren­di­te erhält, wur­de eben ein Euphe­mis­mus kre­iert: mehr Eigen­ka­pi­tal. Die Fol­ge ist: Die Unter­neh­men erhö­hen den Anteil des Eigen­ka­pi­tals und bekom­men für die­sen Anteil höhe­re Zin­sen. An der Boni­tät der öffent­li­chen Hand ändert es aber nichts. Sie wird nach wie vor die Kre­di­te und Zin­sen sicher zurück­zah­len, die durch den Trick aller­dings teu­rer wer­den, denn bei ÖPP-Pro­jek­ten sind Eigen­ka­pi­tal­ren­di­ten von 30 Pro­zent pro Jahr üblich. (S. 5, Lunapark21 Extra Nr. 16/17)

Trotz­dem bedeu­tet „mehr Eigen­ka­pi­tal“ in der Spra­che der Finanz­in­dus­trie auch „mehr Risi­ko“ und das klingt im PwC-Gut­ach­ten wie folgt: „Alter­na­ti­ve Finan­zie­rungs­for­men in die­sem Bereich unter der Ein­brin­gung von Eigen­ka­pi­tal sind grund­sätz­lich geeig­net, der For­de­rung der Fratz­scher-Kom­mis­si­on nach einer ech­ten Risi­ko­über­tra­gung auf den pri­va­ten Part­ner nach­zu­kom­men.“ (S. 20) PwC beschreibt, also was Herr Fratz­scher noch ver­schwieg: Wenn der Pri­va­te angeb­lich mehr Risi­ken über­nimmt, muss die öffent­li­che Hand dafür auch ordent­lich drauf­zah­len.

Dass die Risi­ko­über­tra­gung nicht statt­fin­det, wird aus dem Zusam­men­hang deut­lich, der am Anfang schon ange­ris­sen wur­de: Die Pri­va­ten sol­len ja auch die Steue­rung und die Kon­trol­le für die Pro­jek­te über­neh­men. „Die­ser neue Weg der kom­mu­na­len Infra­struk­tur­be­reit­stel­lung basiert auf einer Bereit­stel­lung von Eigen­ka­pi­tal gepaart mit Steue­rungs- und Kon­troll­mög­lich­kei­ten der pri­va­ten Inves­to­ren und ermög­licht daher eine ech­te Risi­ko­über­tra­gung.“ (S. 2) Wenn ein pri­va­tes Unter­neh­men die Steue­rung und die Kon­trol­le über­nimmt, dann wird es ganz sicher dafür sor­gen, alle Risi­ken eben nicht selbst zu tra­gen, son­dern der öffent­li­chen Hand zu über­las­sen.

Schu­len in Ber­lin

Der rot-rot-grü­ne Senat in Ber­lin plant gera­de ein umfang­rei­ches Schul­sa­nie­rungs- und Bau­pro­gramm, die so genann­te Schul­bau­of­fen­si­ve. Auch die Ber­li­ner Lin­ke macht mit und ver­tei­digt das Vor­ha­ben u.a. im Bei­trag „Zukunfts­in­ves­ti­tio­nen ermög­li­chen – Spiel­räu­me der Schul­den­brem­se in den Bun­des­län­dern nut­zen!“ (s. von Dul­li­en, Hir­schel, Priewe, Rei­ner, Tro­chow­ski, Troost, Tru­ger und Wolf). Die Schul­bau­of­fen­si­ve weist aller­dings erschre­cken­de Ähn­lich­kei­ten mit dem Gut­ach­ten von PwC auf: Allem vor­an sol­len meh­re­re Schu­len gebün­delt, zen­tra­li­siert und typi­siert wer­den. Die Lin­ke nutzt in ihrem Papier sogar das glei­che Voka­bu­lar und die glei­che Begrün­dung für die Vor­teil­haf­tig­keit des gewähl­ten Modells. So heißt der Vor­schlag von PwC: „Die Gesell­schaft kann Inves­to­ren ver­mit­teln, die auf Basis stan­dar­di­sier­ter Lösun­gen für eine Viel­zahl gleich­ar­ti­ger Pro­jek­te als Finan­zie­rungs- und Manage­ment­part­ner zur Ver­fü­gung ste­hen. Durch die Bün­de­lung einer Viel­zahl von Pro­jek­ten kön­nen Ska­len­ef­fek­te gene­riert wer­den.“ (S. 7) Im Papier der Lin­ken steht: „Zudem über­zeugt das Argu­ment des Ber­li­ner Senats, dass eine Zen­tra­li­sie­rung des Schul­baus und auch die Ein­bin­dung von Gene­ral­un­ter­neh­mern nötig sind, um durch modu­la­re Sys­tem­bau­wei­se und Typi­sie­rung Ska­len­ef­fek­te und eine Beschleu­ni­gung der Bau­ver­fah­ren zu ermög­li­chen“. (S. 7)

Fazit

Die Ana­ly­se des Fratz­scher-Berichts und des 2016 fol­gen­den PwC-Gut­ach­tens zeigt, dass das neue Modell nicht von der Pri­va­ti­sie­rung abrückt, son­dern sie nur effek­ti­ver tarnt. Der Erhalt der öffent­li­chen Infra­struk­tur wird nach wie vor aus den Steu­er­gel­dern oder Gebüh­ren finan­ziert. Aber es wer­den immer neue Wege erson­nen, wie bei dem gro­ßen Inves­ti­ti­ons­vo­lu­men die Pri­va­ten einen mög­lichst gro­ßen Teil vom Kuchen abbe­kom­men. Und Die Lin­ke in Ber­lin macht mit.

1Am 27.09.2018 for­der­te der Finanz­mi­nis­ter Olaf Scholz eine Grund­ge­setz­än­de­rung, laut der der Bund direkt an die Kom­mu­nen Mit­tel sowohl für Schu­len als auch für Woh­nun­gen bereit­stel­len soll.

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