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Bun­des­rech­nungs­hof warnt in neu­em Gut­ach­ten vor Auto­bahn­pri­va­ti­sie­rung per ÖPP

5 Dezember 2016

von Carl Waß­muth

Seit dem 30. Novem­ber 2016 liegt ein Gut­ach­ten des Bun­des­rech­nungs­hofs (BRH) “zu Orga­ni­sa­ti­ons­for­men und Finan­zie­rungs­va­ri­an­ten für die Bun­des­fern­stra­ßen” vor. Dar­in sind deut­li­che War­nun­gen ent­hal­ten. Die War­nun­gen betref­fen zum einen die Gefahr der Pri­va­ti­sie­rung, zum ande­ren die Ten­denz, Schul­den aus­zu­la­gern und  damit die Schul­den­gren­zen zu umge­hen.

Drei Pri­va­ti­sie­rungs­for­men

Der Bun­des­rech­nungs­hof unter­schei­det drei Pri­va­ti­sie­rungs­for­men. Er hebt sich dabei ab von der Bericht­erstat­tung der letz­ten drei Wochen, die nur zwei Vari­an­ten einer Pri­va­ti­sie­rungs­form auf­führ­te: die mate­ri­el­le Pri­va­ti­sie­rung von Stra­ßen und/oder neu­er Auto­bahn­ge­sell­schaft. Der BRH sieht sowohl die Mög­lich­keit der for­mel­len als auch der mate­ri­el­len Pri­va­ti­sie­rung. Zusätz­lich weist er auf die Mög­lich­keit der funk­tio­na­len Pri­va­ti­sie­rung hin:

Bei der funk­tio­na­len Pri­va­ti­sie­rung wer­den Auf­ga­ben von der Pri­vat­wirt­schaft über­nom­men, die zuvor vom Staat erfüllt wur­den. Der Staat bedient sich zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben ledig­lich der Hil­fe von Pri­va­ten, ohne dass es zu einer Über­tra­gung der öffent­li­chen Auf­ga­be selbst kommt. Das Auf­trags­ver­hält­nis ist zeit­lich begrenzt. Eine funk­tio­na­le Pri­va­ti­sie­rung ein­zel­ner Stre­cken hat das Bun­des­ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um bereits durch die lau­fen­den Öffent­lich Pri­va­ten Part­ner­schaf­ten (ÖPP) im Bun­des­fern­stra­ßen­bau vor­ge­nom­men. Eine sol­che funk­tio­na­le Pri­va­ti­sie­rung wäre jedoch auch für das gesam­te oder Tei­le des Bun­des­fern­stra­ßen­net­zes denk­bar. Solch eine Teil­netz­bil­dung wur­de in einem von der Bau­wirt­schaft initi­ier­ten und geför­der­ten Gut­ach­ten bereits im Jahr 2004 emp­foh­len.”

Der aktu­el­le Ent­wurf zur Grund­ge­setz­än­de­rung sieht die for­mel­le Pri­va­ti­sie­rung vor und ermög­licht und beför­dert die funk­tio­na­le Pri­va­ti­sie­rung via ÖPP. Zudem wird der neu­en Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft die eigen­stän­di­ge Auf­nah­me von Fremd­ka­pi­tal ermög­licht.

Weit­rei­chen­de Fol­gen von Pri­va­ti­sie­rung

Im Gut­ach­ten weist der BRH vor dem Hin­ter­grund wis­sen­schaft­li­cher Aus­füh­run­gen und Erfah­run­gen aus­län­di­scher Rech­nungs­hö­fe dar­auf hin,

dass funk­tio­na­le und mate­ri­el­le Pri­va­ti­sie­rung weit­rei­chen­de Fol­gen haben:

  • Das Par­la­ment hät­te nur noch sehr mit­tel­bar Ein­fluss.
  • Der Bund wür­de bei einer Pri­va­ti­sie­rung kaum noch direk­te Steue­rungs­mög­lich­kei­ten besit­zen.
  • Das staat­li­che Mono­pol wür­de auf Pri­va­te über­ge­hen. Der Maut­re­gu­lie­rung käme damit eine beson­de­re Bedeu­tung zu.

Der gesamt­wirt­schaft­li­che Nut­zen einer Stra­ßen­bau­in­ves­ti­ti­on kann sich […] deut­lich von deren betriebs­wirt­schaft­li­cher Vor­teil­haf­tig­keit unter­schei­den. In dem gesamt­wirt­schaft­li­chen Nut­zen wer­den bei­spiels­wei­se Umwelt­as­pek­te oder Fahr­zei­ten berück­sich­tigt, die für die betriebs­wirt­schaft­li­che Vor­teil­haf­tig­keit nicht unbe­dingt rele­vant sind. Ohne ent­spre­chen­de Vor­ga­ben ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich betriebs­wirt­schaft­lich geführ­te Orga­ni­sa­ti­ons­ein­hei­ten ledig­lich an der betriebs­wirt­schaft­li­chen Vor­teil­haf­tig­keit einer Stra­ßen­bau­in­ves­ti­ti­on ori­en­tie­ren wür­den. Gesamt­wirt­schaft­lich vor­teil­haf­te Pro­jek­te wür­den dann gege­be­nen­falls nicht ver­wirk­licht.”

Deut­lich weni­ger Trans­pa­renz bei Pri­va­ti­sie­rung

Zu Trans­pa­renz schreibt der BRH:

Bei der funk­tio­na­len und mate­ri­el­len Pri­va­ti­sie­rung wer­den die Unter­neh­men in der Regel nur in dem ver­trag­lich ver­ein­bar­ten oder gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen Umfang Daten und Unter­la­gen ver­öf­fent­li­chen oder zugäng­lich machen. Wesent­li­che Unter­la­gen und Daten wür­den – wie bei den bis­he­ri­gen ÖPP-Pro­jek­ten auch – als Geschäfts­ge­heim­nis­se gewer­tet und damit nicht öffent­lich wer­den.”

Umge­hung der Schul­den­brem­se mög­lich

Nach Aus­sa­ge des BRH wäre eine Umge­hung der Schul­den­brem­se mög­lich:

Die Kre­di­te der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft, sofern die­se selbst­stän­di­ger Rechts­trä­ger ist, wer­den bei der Berech­nung der zuläs­si­gen Neu­ver­schul­dung nicht berück­sich­tigt.
Da zur Ermitt­lung der Kre­dit­gren­ze die Ein­nah­men und Aus­ga­ben um finan­zi­el­le Trans­ak­tio­nen berei­nigt wer­den, könn­te der Bund Kre­di­te auf­neh­men und mit die­sem Geld das Eigen­ka­pi­tal der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft erhö­hen. Der Bund könn­te damit lau­fen­de Ver­lus­te, die durch zu hohe Auf­wen­dun­gen (z. B. für Per­so­nal- oder Instand­hal­tung) ent­stan­den sind, durch Ein­zah­lun­gen ins Eigen­ka­pi­tal aus­glei­chen, ohne dass sich dies auf die Neu­ver­schul­dung aus­wirkt.”

Umge­hung der Maas­tricht-Kri­te­ri­en offen

Die Aus­wir­kung auf die euro­päi­schen Schul­den­re­geln wären laut BRH von der Aus­ge­stal­tung abhän­gig:

Der­zeit kön­nen kei­ne ver­läss­li­chen Aus­sa­gen dar­über gemacht wer­den, ob eine Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft nach den Kri­te­ri­en des Euro­päi­schen Sys­tems Volks­wirt­schaft­li­cher Gesamt­rech­nun­gen (ESVG) 2010 dem Sek­tor Staat zuzu­rech­nen ist. Bei rechts­fä­hi­gen Orga­ni­sa­ti­ons­for­men (Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts, GmbH, AG), die Kre­di­te auf­neh­men kön­nen, ist die Ein­ord­nung im Scha­len­kon­zept von der kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft abhän­gig. Die Rechts­form ist für die Ein­ord­nung nicht ent­schei­dend. […] Damit die Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft als insti­tu­tio­nel­le Ein­heit im Sin­ne des ESVG gewer­tet wer­den kann, muss sie ins­be­son­de­re die Ent­schei­dungs­au­to­no­mie in der Aus­übung ihrer Haupt­funk­ti­on besit­zen. Die­se Ent­schei­dungs­au­to­no­mie steht in gewis­sen Gegen­satz zu den Kri­te­ri­en „Steue­rung und Kon­trol­le durch den Bund“ und „Par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss“. Denn je grö­ßer die Steue­rungs- und Kon­troll­mög­lich­kei­ten des Bun­des sind und je grö­ßer der Ein­fluss des Par­la­men­tes auf die Ent­schei­dun­gen der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft ist, des­to eher han­delt es sich nicht um eine insti­tu­tio­nel­le Ein­heit im Sin­ne des ESVG.”

Das ver­an­lasst die Rech­nungs­hö­fe, hin­sicht­lich der Aus­ge­stal­tung einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft fol­gen­de War­nung aus­zu­spre­chen:

Der Bun­des­be­auf­trag­te sowie die Prä­si­den­tin­nen und Prä­si­den­ten der Rech­nungs­hö­fe der Län­der sind der Auf­fas­sung, dass die Grün­dung der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft nicht dem Ziel die­nen darf, Schul­den aus den Kern­haus­hal­ten des Bun­des aus­zu­la­gern und die Schul­den­gren­zen zu umge­hen.”

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