Berliner Schulbau: bald privat ?

Die rot-rot-grüne Koalition in Berlin hat sich entschlossen, den Sanierungsstau der Berliner Schulen aufzulösen und für den wachsenden Bedarf auch Schulen neu zu bauen. Der Zustand vieler Schulen ist mittlerweile erschreckend. Der aktuell mit der „Berliner Schulbau-Offensive“[1] vom Berliner Senat eingeschlagene Weg wird diese Probleme aber nicht nachhaltig lösen. Im Gegenteil: Damit droht eine massive Privatisierung im Berich der Berliner Schulen! Zu Recht hat der Berliner Rat der Bürgermeister im August 2017 das Papier des Berliner Senats kritisiert und eigene Vorschläge gemacht, die diskutiert werden sollten. Obendrein stehen zentrale Punkte der „Berliner Schulbau-Offensive“ im Widerspruch zu Vereinbarungen im Koalitionsvertrag. Andere Vorschläge stellen nur jeweils eine von mehreren dort vorgestellten Möglichkeiten dar (eine kurze Bewertung den Schulbau betreffender Passagen im Berliner Koalitionsvertrag mehr am Ende dieses Beitrags).

Wir sagen dazu: Berliner Schulbau und Berliner Schulsanierung: Ja zu Kooperation, Nein zu Schattenhaushalten und Privatisierung. Eine Analyse von GiB

1. Gründung einer privatrechtlichen Schulbau- und –Schulsanierungsgesellschaft
2. Instrumentalisierung des Erbbaurechts
3. Vorgeschlagene Modelle als Formen von ÖPP
4. Schattenhaushalt, Umgehung der Schuldenbremse und des europäischen Fiskalpakts
5. Enorme Mehrkosten durch Kapitalmarktkredite
6. Infrastrukturgesellschaft Schulen und Verkehr und Fratzscher-Kommission
7. Zentralisierung der Schulsanierung und des Schulneubaus
8. Ungelöstes Kernproblem fehlender Fachkräfte
9. Formelle Privatisierung

Gründung einer privatrechtlichen Schulbau- und -Schulsanierungsgesellschaft

Kern der Senatsvorschläge ist, unter dem Dach einer Wohnungsbaugesellschaft eine privatrechtliche Schulbau- und Schulsanierungsgesellschaft zu gründen. Die Wohnungsbaugesellschaft bzw. die  Tochtergesellschaft soll relevante Teile der Sanierung und des Neubaus von Schulen zentral übernehmen und dafür privates Kapital aufnehmen. Die drei diesen Vorgang prägenden Punkte – Zentralisierung, formelle Privatisierung sowie Einbezug von privatem Kapital – führen jedoch nach den bisherigen Erfahrungen mit ÖPP nicht zu einer Verbesserung der aktuellen Zustände. Besonders beunruhigend ist in diesem Zusammenhang, dass bereits der Wert der Schulgebäude geschätzt wurde. [2] Berlin hat eine lange, leidvolle Geschichte von Privatisierungen, die stets mit solchen Wertermittlungen begannen – und oft im weitgehenden oder vollständigen Ausverkauf endeten. Auch eine weitreichende Beleihung der Schulen, für die zum Beispiel Mietverträge verpfändet werden, würde Banken einen weitreichenden Zugriff auf Berliner Schulen einräumen. Des Weiteren wurden Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) im Koalitionsvertrag nur für den Neubau ausgeschlossen. Die Sanierung stellt hinsichtlich Volumen und Planungsaufwand aber den bei weitem größeren Bedarf dar. Und nicht zuletzt weisen die bisher vorgestellten Konzepte wesentlich mehr Ähnlichkeiten mit ÖPP auf als Unterschiede und ermöglichen sogar spätere Verkäufe ebenso wie weitreichendere ÖPP-Formen. Aus diesem und anderen Gründen hat die GEW Berlin sich klar gegen jede Ausgliederung von Schulsanierung und Schulneubau in eine Sanierungsgesellschaft ausgesprochen. [3]

Instrumentalisierung des Erbbaurechts

Derzeit wird davon ausgegangen, dass mit Hilfe des Erbbaurechts Fremdfinanzierungen gesteuert werden können. Im Senatsvorschlag vom 26.6. steht dazu folgendes:

“Sofern in der Zukunft zur Umsetzung des Gesamtvolumens von 5,5 Mrd. Euro auch Fremdfinanzierungen erforderlich werden sollten, kann in der Wohnungsbaugesellschaft ein rechtlich unselbständiges Profitcenter eingerichtet werden. Die Wohnungsbaugesellschaft (also die Mutter der Planungs- und Projektgesellschaft) würde dann die erforderlichen Finanzierungskredite am Markt aufnehmen, ihre Bauabteilung einsetzen, als Vertragspartner gegenüber den zu beauftragenden Bauunternehmen fungieren und nach Abschluss der Baumaßnahmen als Vermieterin die Gebäude an die jeweiligen Bezirke vermieten. Mit der Steuerung dieser Schritte würde die Wohnungsbaugesellschaft die Planungs- und Projektsteuerungsgesellschaft beauftragen. Als Kreditsicherheiten gegenüber den Banken dienen insbesondere die langfristigen Mietverträge über die Schulgebäude mit dem Land Berlin in Verbindung mit Erbbaurechten. Das Land Berlin würde der Wohnungsbaugesellschaft entsprechende Erbbaurechte gewähren.“

Ein Erbbaurecht würde bedeuten, dass die Tochtergesellschaft auf den übertragenen Grundstücken bauen und aus den Grundstücken sowie Gebäuden Nutzen ziehen darf. Außerdem erwirbt sie einen Entschädigungsanspruch nach Ablauf des Erbbaurechts. Der Nutzen, den der Eigentümer nach Ablauf der Erbbaufrist aus den zwischenzeitlich getätigten Investitionen ziehen kann, muss also bei Ablauf des Erbbauvertrags bezahlt werden. Nach 20 bis 25 Jahren soll dem Senatsplan zufolge ein „Heimfall“ der Grundstücke erfolgen. Damit ist die Eigentumsrückübertragung an die Schulträger – bis dato die Bezirke – gemeint. Die Rückübertragung kann grundsätzlich auf zwei Arten geschehen, entweder durch „Zeitablauf“ (§ 27 Erbbaurechtsgesetz) oder im eigentlichen Sinne des „Heimfalls“ durch Vereinbarungen zwischen Eigentümer und Erbbauberechtigtem, „das Erbbaurecht bei Eintreten bestimmter Voraussetzungen auf den Grundstückseigentümer zu übertragen“ (§ 2 Erbbaurechtsgesetz). Das Gesetz geht von einem „Heimfallanspruch“ aus, wenn der Erbbauberechtigte gegen getroffene Vereinbarungen verstößt, zum Beispiel durch Nichtentrichtung des Erbbauzinses oder Nichtzahlung etwaiger vereinbarter Vertragsstrafen.

Einen Heimfall „in 20 bis 25 Jahren“ im Voraus zu planen, ist allerdings eine womöglich verwegene Interpretation des Erbbaurechts. Zum einen könnte sich der Erbbauberechtigte dem Heimfall durch Erfüllung seiner Verpflichtungen leicht entziehen, zum anderen ist es gerade die Intention des Erbbaurechtsgesetzes, den Bestand des Erbbaurechts bis zum vereinbarten Termin zu sichern. „Das Erbbaurecht kann nicht durch auflösende Bedingungen beschränkt werden. Auf eine Vereinbarung, durch die sich der Erbbauberechtigte verpflichtet, beim Eintreten bestimmter Voraussetzungen das Erbbaurecht aufzugeben und seine Löschung im Grundbuch zu bewilligen, kann sich der Grundstückseigentümer nicht berufen“ (§ 1 Erbbaurechtsgesetz). Zudem muss der Eigentümer dem Erbbauberechtigten beim Heimfall eine „angemessene Vergütung für das Erbbaurecht“ zahlen (§ 32 Erbbaurechtsgesetz), was der Eigentümer nur durch Verlängerung des Erbbaurechts vermeiden kann (§ 27 Erbbaurechtsgesetz).

Aus all dem ergibt sich die Frage, was der Senat eigentlich mit der HOWOGE-Tochtergesellschaft vereinbaren will (HOWOGEheisst die anviesierte Wohnungsbaugesellschaft) : Voraussetzungen für einen Heimfall oder einen Zeitablauf des Erbbaurechts? Bei den Beteiligten scheint die Ansicht vorzuherrschen, das sei eigentlich egal, weil durch die Unterstellung der landeseigenen HOWOGE unter den Senat ohne jede Gefahr alles Mögliche vereinbart werden und im Falle von Streitigkeiten leicht eine Einigung erzielt werden könne. Dem ist aber nicht so. Zum einen kann das Erbbaurecht verkauft oder mit Hypotheken, Grund- oder Rentenschulden belastet werden, die dann handelbare Finanzprodukte sind. Letzteres ist denn auch der Plan des Senats, schließlich soll die Tochtergesellschaft ja dem Vernehmen nach circa 1,5 Milliarden Euro an Krediten für die Schulsanierung und den Neubau am Finanzmarkt einwerben. Mit den Eigentümern dieser „Reallasten“ kommen Finanzmarktakteure ins Spiel, die sich schon manches Mal als schwierige Gegner in der Auseinandersetzung mit staatlichen Stellen erwiesen haben. Hierbei wäre das Erbbaurecht eben gerade nicht auf Seiten des Senats. Zwar kann vereinbart werden, „dass der Erbbauberechtigte zur Veräußerung des Erbbaurechts der Zustimmung des Grundstückseigentümers bedarf“ (§ 5 Erbbaurechtsgesetz), ein Verstoß dagegen würde aber sogar beim Verkauf des Erbbaurechts selbst keinen Anspruch auf den Heimfall der Grundstücke an die Schulträger begründen (§ 6 Erbbaurechtsgesetz). Dasselbe gilt für die finanzielle Belastung des Erbbaurechts: All dies kann zwar vertraglich an die Zustimmung des Eigentümers gebunden werden, ein Verstoß führt aber eben nicht zum „Heimfall“. Laut § 7 Erbbaurechtsgesetz hat der Erbbauberechtigte zudem einen beim Amtsgericht einklagbaren Anspruch auf die Zustimmung zu solchen Geschäften, wenn der Zweck des Erbbauvertrags „nicht wesentlich beeinträchtigt“ wird und kein Verstoß gegen die „Regeln einer ordnungsgemäßen Wirtschaft“ zu erwarten ist (§ 7 Erbbaurechtsgesetz).

Die Frage des Heimfalls (oder Zeitablaufs) bedarf auch deswegen der Klärung, weil neben den Finanzmarktakteuren auch das EU-Statistikamt kontrollieren wird, ob denn der Senat nicht etwa in die wirtschaftliche Eigenständigkeit der HOWOGE und ihrer Tochtergesellschaft eingreift, die nicht verletzt werden darf. Aufgabe des Statistikamtes (EUROSTAT) ist es, die Einhaltung der Kriterien des Europäischen Stabilitätsmechanismus (EU-Variante der „Schuldenbremse“) zu prüfen, die der Senat mit der Übertragung der Schulimmobilien eigentlich gerade umgehen will.

Vorgeschlagene Modelle als Formen von ÖPP

„Mietkaufmodelle“ sind ebenso wie „die Aufnahme von Krediten in privatrechtlicher Organisationsform“ eine Abwandlung von ÖPP. Formal als Öffentlich-Öffentliche Partnerschaften (ÖÖP) betitelte Vorhaben weisen zentrale Gemeinsamkeiten mit ÖPP auf: die lange Laufzeit, die Abgabe parlamentarischer Kontrolle, die Kreditaufnahme am Kapitalmarkt sowie die Möglichkeit, das öffentliche Vergaberecht zu umgehen und mit Auftragnehmern nicht öffentlich zugängliche Verträge abzuschließen. Zugespitzt ausgedrückt ist der einzige Unterschied, dass der (mit circa 10 Prozent stets ohnehin geringe) Eigenkapitalanteil in öffentlichem Eigentum verbleibt. Alle anderen Nachteile bleiben erhalten. Die Gläubigerbanken werden in den Konstrukten zu machtvollen Akteuren, die ihre Zinsen notfalls auch per Gericht eintreiben. Auch die Insolvenzgefahr ist genau wie bei ÖPP gegeben. Die Kosten für diese Modelle sind allein durch die höheren Zinsen enorm. Der Verwaltungsexperte und Ökonom Prof. Holger Mühlenkamp warnt:

„Die bisher häufig zur Umgehung der Schuldenbremse gewählte Alternative ‘‚Öffentlich-Private Partnerschaften‘‚ (ÖPP) steht in der Kritik und droht eventuell unattraktiv zu werden. Die Fratzscher-Kommission ‘‚entdeckt‘‚ eine weitere Möglichkeit: Bezüglich der Staatsverschuldung dem Staat nicht zuzurechnende Infrastrukturgesellschaften. Diese Alternative bietet zugleich die Möglichkeit, Kosten der Eurokrise von den Kapitalanlegern zu den Verbrauchern und Steuerzahlern zu verlagern.“ [4]

Berlin hat mit der Bankengesellschaft in Sachen Insolvenz und mit den Wasserbetrieben in Sachen ÖPP schon teure Erfahrungen gemacht. Die geplante Schul-Infrastrukturgesellschaft droht das nächste Abenteuer in dieser Kategorie zu werden. Davor kann nur gewarnt werden, gerade auch angesichts des BER-Desasters erfordern Umfang und Volumen eine 100%e öffentliche Ausführung im Rahmen des öffentlichen Haushaltes.

Schattenhaushalt, Umgehung der Schuldenbremse und der Maastricht-Kriterien

Es scheint uns eine wesentliche Motivation für die Übertragung von Aufgaben und gegebenenfalls auch Sachwerten an eine neue GmbH zu sein, dass Kredite für auf diesem Wege getätigte Investitionen nicht unter die Schuldenbremse fallen, die das Land Berlin ab 2020 einhalten muss. Der Bundesrechnungshof äußerte sich zu solchen Umgehungsstrategien (hier im Zusammenhang der Reform der Autobahnverwaltung, für die eine vergleichbare Struktur gebildet wurde):

„Der Bundesbeauftragte sowie die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe der Länder sind der Auffassung, dass die Gründung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht dem Ziel dienen darf, Schulden aus den Kernhaushalten des Bundes auszulagern und die Schuldengrenzen zu umgehen.“ [5]

Der Bundesrechnungshof weist auch darauf hin, dass parlamentarischer Einfluss und die Möglichkeit, Schuldengrenzen zu umgehen, einander definitionsgemäß widersprechen:

„Die Rechtsform ist für die Einordnung nicht entscheidend. […] Damit die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft als institutionelle Einheit im Sinne des ESVG [6] gewertet werden kann, muss sie insbesondere die Entscheidungsautonomie in der Ausübung ihrer Hauptfunktion besitzen. Diese Entscheidungsautonomie steht in gewissen Gegensatz zu den Kriterien ‘Steuerung und Kontrolle durch den Bund‘‚ und ‘Parlamentarischer Einfluss‘. Denn je größer die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten des Bundes sind und je größer der Einfluss des Parlamentes auf die Entscheidungen der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ist, desto eher handelt es sich nicht um eine institutionelle Einheit im Sinne des ESVG.“ [7]

Die erforderliche Organisationsausformung wird vom Berliner Finanzsenator Matthias Kollatz-Ahnen seit 2016 im Zuge der Gründung der Fahrzeugfinanzierungsgesellschaft für die BVG ausgetestet. Dort ist eines der Ziele die Unterlaufung der Schuldenbegrenzungsregeln des EU-Fiskalpakts.

Enorme Mehrkosten durch Kapitalmarktkredite

Der Berliner Staatssekretär für Bildung, Mark Rackles, sprach im Zusammenhang mit der „Berliner Schulbau-Offensive“ bereits von bis zu 1,5 Milliarden Euro, die außerhalb des Landeshaushalts geparkt werden sollen. Dabei ist klar: Kapitalmarktkredite sind viel teurer als normale Landesschulden. Die HOWOGE, die als Muttergesellschaft für künftige Konstrukte der „Berliner Schulbau-Offensive“ ins Gespräch gebracht wurde (und die vorsorglich schon die Projektsteuerungsgesellschaft Kramer und Kramer aufgekauft hat), bezahlte für ihre Kapitalmarktkredite in Höhe von rund einer Milliarde Euro allein in den letzten fünf Jahren durchschnittlich zwei Prozent höhere Zinsen als das Land für seine Anleihen. Dadurch entstanden in diesem Zeitraum Mehrkosten von über 100 Millionen Euro[8]. Ausgelagerte Schulden von 1,5 Milliarden Euro für den angeblichen Zweck „Schulsanierung“ würden in 10 Jahren demnach mindestens zusätzliche 300 Millionen Euro kosten. Das ist öffentliches Geld, mit dem Schulen in Eigenregie gebaut werden sollten, anstatt sie  – ohne materiellen Gegenwert! – dem Kapitalmarkt zuzuführen. [9] Das Verstecken der Schulden außerhalb des Haushaltes führt also auf lange Sicht zu weniger Geld für Investitionen der öffentlichen Hand. Auch müssen die Kredite irgendwie besichert werden. Es erscheint uns – wie dem Rat der Bürgermeister – nicht statthaft, dafür die Grundstücke und Schulgebäude zu verpfänden. Wie eingangs schon dargestellt, beunruhigt es in diesem Zusammenhang enorm, dass schon eine Wertermittlung der Berliner Schulen vorgenommen wurde. Wie kann ein solcher Wert überhaupt ermittelt werden, und wer – außer Banken und Investoren – hat an einer solchen Bewertung ein Interesse? Für öffentliche Schulen gibt es (solange sie als solche genutzt werden) bisher keinen Markt. Für den Gesamtbedarf ist der Wiederbeschaffungswert der Schulen die maßgebliche Größe, keinesfalls der Verkehrswert oder vergleichbare Schätzungen.

Infrastrukturgesellschaft Schulen, Infrastrukturgesellschaft Verkehr und Fratzscher-Kommission

Der Vorschlag für eine landesweite und zentrale Gesellschaft für kommunale Infrastrukturen wurde von der sogenannten Fratzscher-Kommission in den politischen Diskurs eingebracht. So fordert die Kommission in den Bundesländern jeweils die

„Schaffung spezialisierter Institutionen, die öffentliche Gebietskörperschaften bei Neuinvestitionen und Instandhaltung in bestimmten Infrastrukturkategorien unterstützen können.“

Diese kommunalen Infrastrukturgesellschaften werden für die Auflösung des kommunalen Investitionsstaus als maßgebliche Lösungsmöglichkeit präsentiert.[10] Klamme Kommunen sollen quasi zu ÖPP hingeführt werden. Ebenfalls von der Fratzscher-Kommission stammt der Vorschlag zu einer zentralen Autobahngesellschaft, für die mittlerweile von der Großen Koalition die notwendigen gesetzlichen und grundgesetzlichen Voraussetzungen geschaffen wurden. Kern der Vorschläge ist in beiden Fällen: ÖPP bekommt erhebliche strukturelle und gesetzliche Erleichterungen, die Entscheidung für oder gegen ÖPP wird von den Parlamenten auf das Management der privatrechtlichen Infrastrukturgesellschaften übertragen. Dabei wird seit Jahren durch die Rechnungshöfe eindrücklich auf die Probleme von ÖPP hingewiesen. Zum Charakter von ÖPP kann man darüber hinaus derzeit am Beispiel des ÖPP-„Vorzeigeprojekts“ auf der A1 viel erfahren: Die Betreiber stellen enorme Nachforderungen (inkl. Verzugszinsen 820 Mio. Euro bei einem Projektvolumen von 993 Mio. Euro) und drohen bei Nicht-Zahlung mit Insolvenz. Die Zinsen für die in ÖPP enthaltenen Kredite übersteigen die reine Bausumme (519 Mio. Euro gegenüber 515 Mio. Euro). Die Renditeerwartungen der Betreiber lagen zu Vertragsabschluss bei 30 Prozent – jährlich! Forderungen der Gläubiger erweisen sich als Handelsware, internationale Hedgefonds zeigen großes Interesse und wollen sich in die Klage gegen die Bundesrepublik einkaufen.

Zentralisierung der Schulsanierung

Zentralisierung ist kein Wert an sich, es sollte genau geprüft werden, ob auf diesem Wege tatsächlich dauerhaft Vorteile entstehen. Sinnvolles Ziel einer Zentralisierung kann die Vereinfachung und möglichst auch die Verkürzung der Abläufe (und damit die Reduktion der Kosten) sein. Berlin hat circa 800 Schulen, die sich in Baujahr, Bautyp, Größe, Schultyp und Sanierungsbedarf stark voneinander unterscheiden. Bauen im Bestand erfordert für eine kostengünstige Lösung möglichst genaue Kenntnisse über das Bauwerk sowie das Nutzerverhalten. Diese Kenntnisse hat eine neu zu gründende Gesellschaft nicht, und es würde Jahre, wenn nicht Jahrzehnte dauern, bis sie sich diese verschafft hat.

Ein großer Anteil der Kosten für Schulgebäude fällt zudem für den Betrieb an. Auch hier können Kosten sinnvoll dann gespart werden, wenn man viel über die Gebäude weiß. Eine „Sanierung von oben“ kann hingegen die Betriebskosten sogar vergrößern. Das Wissen um die Schulgebäude und ihre Besonderheiten ist in den Bezirken vorhanden, darauf verweist auch der Rat der Bürgermeister ausdrücklich. Gleichzeitig sind auch die Bezirke nicht nur Träger der kommunalen Daseinsvorsorge, sondern auch Garant der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Die Berliner Landesverfassung ordnet die Verantwortung für die Schulen daher auch den Bezirken zu – für eine Zentralisierung wäre somit aller Voraussicht nach eine Verfassungsänderung erforderlich. Auch die demokratische Mitsprache und Mitbestimmung ist auf Ebene der Bezirke unmittelbarer möglich und wird vielfach praktiziert. Die Debatte um die Zulassung von Kandidaten für die Mieterratswahlen bei den landeseigenen Wohnungsunternehmen hat demgegenüber ein Schlaglicht auf die Bedingungen geworfen, unter denen demokratische Mitbestimmung in formell privatisierten Unternehmen leidet.

Zentralisierung des Schulneubaus

Neubauten zentral zu planen und zu bauen hat einiges für sich. Allerdings gibt es auch hier zwischen den jeweilig erforderlichen Neubauten mehr Unterschiede als Gemeinsamkeiten: Größe, Schultyp und Grundstücksgröße und -zuschnitt werden sich weiterhin unterscheiden. Die Kenntnisse und auch das Personal für Neubauplanung wurden in einigen Bezirken reduziert, sind aber im Grundsatz weiter vorhanden. Eine zentrale Unterstützung für die Bezirke würde die Effizienz und Passgenauigkeit der dortigen Arbeit erhöhen, während im Zusammenhang mit den Zentralisierungen von Schulneubau und Schulsanierung zahlreiche weitere Akteure geschaffen oder in das Vorhaben einbezogen werden. Es sollte vermieden werden, bestehende Strukturen an der einen Stelle (in den Bezirken) zu zerschlagen, um sie an anderer Stelle neu zu errichten. West-Berlin hat schon traumatische Erfahrungen mit zentralem Schulneubau gemacht. [11]

Ungelöstes Kernproblem der fehlenden Fachkräfte

Alle bisherigen Lösungsvorschläge verfehlen ein zentrales Kernproblem: Für die Sanierung und den Neu- und Ausbau der Berliner Schulen sind tausende Fachingenieure mit Erfahrungen im Schulbau erforderlich – eine enorme Anforderung angesichts eines Mangelberufes. Eine Bausumme von 500 Mio. Euro jährlich bedeutet bei Ansatz der (rechtsverbindlichen) Honorarordnung für Architekten und Ingenieure, dass grob geschätzt jährlich wenigstens 2000 Planer zusätzlich benötigt werden. Die Priorisierung auf den Wohnungsbau verschärft diesen Notstand noch. Die Schaffung privatrechtlicher Organisationsformen löst diesen Mangel ebenso wenig wie der sogenannte Einbezug privaten Kapitals. Auch die HOWOGE hat das Fachpersonal nicht, im Schulbau hat sie keine Erfahrung und Kompetenzen. Die jüngst von der HOWOGE mit Blick auf ihre neuen Aufgaben hinzugekaufte GmbH stellt nur Projektsteuerer. Projektsteuerer dienen der Unterstützung des Managements, sie leisten nicht die eigentliche Facharbeit. Der Rat der Bürgermeister (RdB) zu der Problematik:

„Der RdB hält die im Personalpolitischen Aktionsprogramm 2017/2018 avisierten Maßnahmen im Bereich der bautechnischen Berufe für sinnvoll, aber bei weitem nicht ausreichend.“

Die mit der „Berliner Schulbau Offensive“ implizit avisierte Methode, Personal von Privaten einzukaufen, birgt hingegen Probleme. Die öffentliche Hand macht sich abhängig vom Wissen Dritter. Zudem liegt der Fachkräftemangel im betreffenden Sektor bundesweit vor. Aus dem Ausland können nur Wenige die auf nationale Vorschriften abgestellten Fachkenntnisse bereitstellen. Zusätzliche Planer für den Berliner Schulbau können daher in der benötigten Anzahl im Wesentlichen nur durch eine erhebliche Ausweitung der Ausbildungs- und Studienplätze bei gleichzeitig attraktiven Arbeitsbedingungen gewonnen werden.

Formelle Privatisierung

Eine formelle Privatisierung hat zwar deutlich geringere Auswirkungen hat als eine materielle Privatisierung. Man mag auch sagen, dass eine formelle Privatisierung nicht als Privatisierung im landläufigen Sinne wahrgenommen wird. Allerdings fragen wir Sie: Sind Sie wirklich sicher, dass die geplante GmbH nicht einen wachsenden Einfluss auf zentrale Entscheidungen des Schulbaus nehmen wird? Oder anders herum gefragt: Wenn nicht, warum wird eine formelle Privatisierung überhaupt unternommen? Eine formelle Privatisierung erfolgt in der Regel explizit, um die öffentliche Kontrolle und Einflussnahme zu verringern. Wäre dies nicht der Fall, könnte man ja gleich auf die GmbH verzichten.

Bundesweit haben viele öffentliche Stadtwerke die Rechtsform der GmbH. Nichts destotrotz ist diese formelle Privatisierung auch dort noch nicht unumstritten. Im Bereich von Schulen entfällt zudem das Wettbewerbsargument, mit dem Befürworter die formelle Privatisierung im Bereich von Stadtwerken zumeist verteidigen.  Bei Schulen gibt es – ähnlich wie beim natürlichen Monopol Wasserversorgung – aus guten Gründen keinen Markt. Warum braucht man eine GmbH für eine staatliche Kernaufgabe? Durch die formelle Privatisierung wird ein Teil der Kontrolle an die Geschäftsführung der GmbH abgegeben. Öffentliche Anforderungen werden nur noch vermittelt oder gar nicht mehr erfüllt. Transparenz wird nicht ausreichend hergestellt, obwohl man sich im öffentlichen Recht bewegt und sich diesem (eigentlich) auch dann nicht entziehen darf, wenn man sich privater Unternehmen bedient. Auch der Wunsch nach mehr Effizienz ist keineswegs garantiert. So gibt es einige GmbHs in öffentlichem Eigentum, die in der Vergangenheit wegen verschwenderischer Ausgaben kritisiert wurden – warum sollte das bei der neuen GmbH nicht auch der Fall sein (hohe Managergehälter sind bei den Stadtwerke-GmbHs jedenfalls üblich)?

Darüber hinaus nimmt man eine formelle Privatisierung häufig vor, um später Anteile zu verkaufen, selbst wenn dafür nochmal Gesetze geändert werden müssten. Die Wasserbetriebe Berlin wurden 1994 von Eigenbetrieben in eine Anstalt öffentlichen Rechts umgewandelt. 1999 wurde dann darüber eine privatrechtliche Wasserholding gegründet, von der 49,9% an Private veräußert wurden. Erst ein Volksentscheid setzte 2011 diesem Treiben machtvoll ein Ende. Auch bei der Bahn folgte der formellen Privatisierung bald der Versuch der materiellen Privatisierung. Der Börsengang wurde durch öffentlichen Widerstand erheblich verzögert und scheiterte dann in der Finanzkrise. Für die Schulbaugesellschaft wurde die Frage einer möglichen späteren Veräußerung vom Abgeordnetenhaus noch nicht thematisiert. Dabei trägt gerade Berlin schwer an den Folgen der vergangenen Jahrzehnte mit den umfassenden Privatisierungen und einer Kaputtsparpolitik im Vorgriff auf die „Schuldenbremse“. Zu den Folgen dieser Sparen-bis-es-quietscht-Politik gehört auch der aktuelle Sanierungsstau bei den Berliner Schulen.
Es hat sich gezeigt, dass gesetzliche Schranken vor Privatisierung nicht dauerhaft schützen und daher ein weitergehender Schutz erforderlich ist – z.B. durch Privatisierungsbremsen in der Landesverfassung sowie durch privatisierungsresistente Organisationsmodelle. Davon ist aber im politischen Raum im Moment keine Rede. Die aktuelle Regierung verfügt auch nicht über die dazu erforderlich verfassungsändernde Mehrheit. Werden hier also Strukturen geplant, die späteren Regierungen leicht Privatisierungen ermöglichen?

Zusammenfassung

Die Schuldenbremse rechtfertigt keine neue „TINA“-Politik[12]. Auch bei der Umgehung der Schuldenregeln erfolgen die Schulinvestitionen aus Steuergeldern. Das Geld der Privaten, euphemistisch „Einbeziehung privaten Kapitals“ genannt, kommt immer von Banken und anderen Kapitalanlegern. Es steht niemals dauerhaft zusätzlich zur Verfügung, es muss immer zurückgezahlt werden und ist zudem stets hoch zu verzinsen.  Man muss aber zum Investieren nicht zwingend teuer und folgenschwer die Schuldenregeln umgehen. Investitionen in Schulen können durch Einsparungen an anderer Stelle kompensiert werden, das ist klassische, ehrliche Haushaltspolitik. Dass das auch bei Schulen in Berlin möglich ist, beweist der Senat aktuell mit der zu 100% im öffentlichen Verfahren angelaufenen ‚Schulbauoffensive I‘. Zudem können (und sollten) die Einnahmen erhöht werden. Die Berliner Regierung könnte deshalb angesichts der Probleme der öffentlichen Haushalte besser Vorreiter dafür werden, die Schuldenregeln selbst zu ändern. Der regierende Bürgermeister hat für ein Jahr den Vorsitz im Bundesrat; das gibt ihm zusätzliche Möglichkeiten. Die Schuldenregeln bedürfen dringend einer Reform, denn es zeigt sich deutschlandweit, dass sie notwendige öffentliche Investitionen behindern und problematische Umgehungsstrukturen provozieren.

Investieren ist notwendig, das ist klar. Aber wir sind davon überzeugt, dass weder die Europäische Union noch die Schuldenbremse Bundesländer und Kommunen zwingen können, für die Einhaltung ihrer Schuldenregeln die Öffentliche Daseinsvorsorge zu privatisieren. Nicht formell, nicht per ÖPP, und selbstverständlich schon gar nicht materiell. Mit der geplanten „Schulbau-Offensive Berlin“ würde Berlin aber per „Schuldenoffensive“ den Privatisierungsweg ein gutes Stück vorangehen, künftige Privatisierungen würden erheblich erleichtert sowie deutliche Mehrkosten für die Kredite und ein erheblicher Verlust an demokratischer Kontrolle in Kauf genommen. Und nicht zuletzt würde die entsprechende Verwaltungsreform ein regelrechtes Umpflügen der zuständigen Verwaltung erfordern, bis hin zur Änderung der Berliner Landesverfassung. Wertvolle Zeit ginge verloren, die wir dringend zur sofortigen Sanierung benötigen, wenn sich die vorhandenen Schäden nicht noch weiter potenzieren sollen. Wir bitten Sie deshalb eindringlich, sich für eine öffentliche Lösung einzusetzen.

Wir fordern GewerkschafterInnen, Eltern, LehrerInnen, SchülerInnen, Verbände, Bezirksverordnete und Abgeordnete auf:

Setzen Sie sich ein für mehr und bessere Schulplätze in Berlin, ohne formelle Privatisierung, ohne Kapitalmarktkredite und ohne ÖPP – auch nicht verkappt als ÖÖP.

 

Formulierung im Koalitionsvertrag 2016 – 2021	Welche Festlegung ist darin enthalten, welche nicht?
„Wir wollen die gute Entwicklung unserer Finanzen nutzen, um für die Berliner*innen eine gute Infrastruktur zu schaffen, die Schulen zu sanieren und besonders die Bezirke in die Lage zu versetzen, ihre wichtigen Leistungen schneller und besser zu erledigen.“	Erstes Ziel ist es, Schulen zu sanieren, nicht neue Organisationsstrukturen im Privatrecht zu schaffen. Außerdem sollen die Bezirke gestärkt, nicht entmachtet werden.
„Wir wollen Bildung kostenfrei und in guter Qualität anbieten. Die Koalition will den Schulbau in neuer Qualität starten: Pädagogische, bauliche und ökologische Ziele bestimmen die Schule der Zukunft.“	Gute Qualität hat Priorität, nicht Strukturumbau oder fiskalpolitische Ziele. Unter den genannten Zielen findet sich insbesondere keines, das für Berlin eine Umgehung von Schuldenregeln fordert.
„Größere Neubauprojekte (über 5 Mio. €) sollen zukünftig von einer neuen Organisation umgesetzt werden.“	Die angegebene Organisation hat keine vorgegebene Rechtsform. Niemand fordert also eine GmbH oder einer Finanzholding. Ein bezirksübergreifender Verbund ist ebenso möglich wie ein Regiebetrieb.
„Die Koalition wird die Investitionsquote erhöhen und ab 2018 jährlich mindestens zwei Milliarden Euro investiv verausgaben.“	Das ist ein Großprojekt in der Dimension mehrerer BERs. Dafür benötigt man allein 8000 Planer jährlich.
„Die Koalition wird auch alternative Finanzierungsmöglichkeiten zur Beschleunigung des Abbaus des Investitionsstaus zum Beispiel für (…) Schulbau und -sanierung, (…) nutzen.“	Alternative Finanzierungsmöglichkeiten wurden nicht definiert. Hier wurde nicht festgehalten: Wir wollen Schulden aus den Kernhaushalter in Extrahaushalte verlagern, wir wollen die Schuldenbremse umgehen.
„In den kommenden zehn Jahren sind die investiven Themen Schulbau und Schulsanierung von zentraler Bedeutung für die Koalition.“	Priorität haben die investiven Maßnahmen, nicht eine jahre- oder jahrzehntelange Strukturumbildung.
„Dazu wird die Koalition unter dem Gesichtspunkt der Beschleunigung eine landeseigene gesellschaftsrechtliche Konstruktion schaffen, …“	„Unter dem Gesichtspunkt der Beschleunigung“ bedeutet, dass es vor allem schneller gehen soll. Das bedeutet im Umkehrschluss: Zeichnet sich ab, dass es auf diesem Weg nicht schneller geht, darf man es nicht machen.
„… die auch die Aufnahme von Krediten in privatrechtlicher Organisationsform ermöglicht.“	Eine „Aufnahme von Krediten in privatrechtlicher Organisationsform“ widerspricht der ebenfalls festgeschriebenen Bedingung, (beim Neubau „jede Form von ÖPP aus(zu)schliessen.“ Bei sich widersprechenden Regelungen ist zu klären, was nun tatsächlich gemeint war. Diese Diskussion ist erst noch zu führen.
„Die Koalition schließt beim Neubau jede Form von Public Private Partnership aus.“	Der Ausschluss von ÖPP ist für den Neubau eindeutig. Aber soll ÖPP bei der Sanierung zum Einsatz kommen? Die Linkspartei schließt ÖPP ebenso wie die SPD kategorisch aus. Es wurde auch im Wahlkampf nicht damit geworben, per ÖPP zu sanieren.

 

Anmerkungen

[1]      Der am 26. Juni 2017 formulierte Senatsvorschlag wurde auch wie folgt benannt: „Konzept Schulbau und – Sanierung in Berlin kurz-, mittel- und langfristig (Phase I und Phase II).“ Zu den Details siehe auch Das ABC der „Berliner Schulbauoffensive“

[2]      Unbekannt ist zudem, wer den Auftrag hatte, diese Wertermittlung vorzunehmen und welche Verfahren angewandt wurden. Die Ermittlung der Werte erfolgte möglicherweise nicht frei von Interessen Dritter.

[3]      Beschlüsse und Positionen der GEW BERLIN – 2016: „Keine Ausgliederung von Schulsanierung und Schulneubau in eine Sanierungsgesellschaft – demokratische Mitwirkung stärken, nicht abbauen!“, siehe https://www.gew-berlin.de/15817_17559.php

[4]       Mühlenkamp, Holger (2016): Vortragsfolien „Empfehlungen der Fratzscher-Kommission – Wirkungen und Alternativen, Der Staat – in Zukunft eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung?“ ver.di-Fachdialog, Berlin, 14.01.2016, siehe  https://gemeinden.verdi.de/++file++56c61cd2ba949b0680000994/download/Vortrag%20Prof.%20Dr.%20M%C3%BChlenkamp.pdf

[5]       In seinem Gutachten zur vorgeschlagenen Reform der Autobahnverwaltung, November 2016, siehe BWV, Bd. 20, Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für die Bundesfernstraßen, S. 92, siehe https://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/gutachten-berichte-bwv/gutachten-bwv-schriftenreihe/langfassungen/2016-bwv-gutachten-organisationsformen-und-finanzierungsvarianten-fuer-die-bundesfernstrassen

[6]      Zum ESVG siehe die Angaben des Statistischen Bundesamts: „Das <<Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Union>> (ESVG, englisch: ESA) legt detailliert die in den EU-Ländern anzuwendenden Konzepte, Definitionen, Klassifikationen und Verbuchungsregeln für die Aufstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) fest“, siehe https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/VGR/FAQ/Revisionen/ESVG.html

[7]       Ebd.

[8]       Zinszahlungen der HOWOGE gemäß Geschäftsbericht in Mio. Euro (Zahlen in Klammern: Zinszahlung, wenn der Zinssatz für 8- bis 10-jährige Landesanleihen gegolten hätte): 2012: 40,8 (14,8); 2013: 37,9 (17,7); 2014: 32,4 (17,7); 2015: 32,2(5,5); 2016: (9,2). siehe https://www.howoge.de/fileadmin/user_upload/Unternehmen/HOWOGE-Konzernabschluss-2016.pdf, S. 14, www.berlin.de, eigene Berechnungen

[9]      Die durchschnittlich zwei Prozent höheren Zinsen gelten für eine Tätigkeit der HOWOGE als Vermieter. Wenn die HOWOGE (oder eine Tochter der HOWOGE) aber vorwiegend baut, werden die dafür aufgenommenen Kapitalmarktkredite einen höheren Zinssatz aufweisen, da Bauen wegen der möglichen Kostensteigerungen gemeinhin als wesentlich riskanter gilt. Der Bundesrechnungshof geht für vergleichbare Projekte von einem Aufschlag von 3,2 bis 4 Prozent aus. Damit würden die Zinsmehrkosten eines 1,5-Mrd. Euro-Schattenkredits in einem 10-Jahres-Zeitraum sogar bei 480 bis 600 Millionen Euro liegen.

[10]   Die Fratzscher-Kommission widmet auch dem Passus „Öffentliche Kooperationen prüfen und weiterentwickeln“ einen kurzen Abschnitt. Die Passage ist allerdings sehr kurz, nennt keine konkreten Vorschläge, zeigt dafür aber einige Skepsis: Vorteilen solcher Kooperationen stehen demgemäß „andere Vorteile von ÖPP-Modellen gegenüber“, außerdem wird die politische Kontrolle als riskant angesehen: „Geht das öffentliche Unternehmen auf Drängen eines Auftraggebers Kompromisse ein (…), so könnte dies seine wirtschaftliche Nachhaltigkeit auf Dauer gefährden.“ Die Fratzscher-Kommission bevorzugt demnach Infrastrukturgesellschaften und ÖPP.

[11]   Details dazu in einem späteren Beitrag.

[12]   Mit der Aussage „There is no alternative“ (Akronym TINA) begründete Margaret Thatcher unter anderem Privatisierungen und ihre neoliberale Politik insgesamt.