Home » Allgemein, Bildung, Infrastruktur

Schul­pri­va­ti­sie­rung: Bewer­tung Beckers-Ryn­din-Gut­ach­ten

20 November 2018

Von Carl Waß­muth

Das Gut­ach­ten umfasst 52 Sei­ten. In Spra­che und Glie­de­rung zielt es auf eine wis­sen­schaft­lich vor­ge­bil­de­te Leser­schaft ab. Nach­fol­gend eine Zusam­men­fas­sung und Aus­wer­tung des Gut­ach­tens.

Fra­ge­stel­lung

Fra­ge­stel­lung beein­flus­sen Unter­su­chungs­er­geb­nis­se maß­geb­lich. Nach­voll­zieh­bar wären hier Fra­ge­stel­lun­gen gewe­sen wie: „Han­delt es sich bei den Vor­ha­ben um Pri­va­ti­sie­rung? Wird es teu­rer? Dau­ert es län­ger?“ Tat­säch­lich sind die for­mu­lier­ten Fra­gen ähn­lich. Sie ent­hal­ten jedoch (teil­wei­se sehr ver­schraubt for­mu­lier­te) Neben­be­din­gun­gen, die das Unter­su­chungs­er­geb­nis beein­flus­sen. Nach­fol­gend wer­den die Fra­gen wie­der­ge­ge­ben, wobei Neben­be­din­gun­gen zur Her­vor­he­bung extra­hiert wur­den:

Unter­su­chungs­fra­ge 1: Inwie­weit wird durch das HOWO­GE-ÖÖP-Modell ermög­licht, [im Schul­bau] die Auf­ga­ben der (Bau-)Planung und Steue­rung wahr­zu­neh­men?

Neben­be­din­gun­gen:

  • adäquat
  • auf Sei­ten der öffent­li­chen Hand
  • spe­zi­ell im Ver­gleich zum bis­lang tra­di­tio­nel­len Ansatz der Orga­ni­sa­ti­on und Finan­zie­rung von Schul­bau­vor­ha­ben („tra­di­tio­nel­ler Ansatz“, gleich­zei­tig im Sta­tus quo ange­wen­de­ter Ansatz)
  • inso­weit die­se nicht sinn­voll an pri­va­te Auf­trag­neh­mer über­tra­gen wer­den kön­nen
  • im Sin­ne einer Umset­zung der Bau­maß­nah­men
  • um die zeit­li­chen Zie­le hin­sicht­lich der Inves­ti­ti­ons­rea­li­sie­run­gen der BSO zu errei­chen

Unter­su­chungs­fra­ge 2: Wel­che Kos­ten­ef­fek­te sind beim HOWO­GE-ÖÖP-Modell zu erwar­ten?

Neben­be­din­gun­gen:

  • aus Sicht des Lan­des Ber­lin
  • im Ver­gleich zum tra­di­tio­nel­len Ansatz
  • unter Berück­sich­ti­gung von jeweils vor­lie­gen­den „Gefah­ren“ hin­sicht­lich der Imple­men­tie­rung von ÖPP-Vor­ha­ben und Pri­va­ti­sie­rungs-ähn­li­chen Model­len und den mit die­sen ein­her­ge­hen­den Aus­wir­kun­gen auf die Kos­ten

Unter­su­chungs­fra­ge 3: Inwie­weit trägt das HOWO­GE-ÖÖP-Modell dazu bei, kre­dit­fi­nan­zier­te Inves­ti­tio­nen im Rah­men der BSO zu ermög­li­chen?

Neben­be­din­gun­gen 3a:

  • im Kon­text der grund­ge­setz­li­chen Schul­den­brem­se
  • im Ver­gleich zum tra­di­tio­nel­len Ansatz

Neben­be­din­gun­gen 3b:

  • in einem iden­ti­schen Aus­maß wie im Rah­men von ÖPP-Pro­jek­ten

Hori­zont

In der Aus­ein­an­der­set­zung um die 2017 erfolg­te Orga­ni­sa­ti­ons­pri­va­ti­sie­rung im Auto­bahn­bau beton­ten Prof. Beckers et al. mehr­fach die Bedeu­tung eines grund­ge­setz­li­chen Schut­zes vor wei­ter­ge­hen­den Pri­va­ti­sie­run­gen:

Die zu grün­den­de Gesell­schaft soll­te dau­er­haft im voll­stän­di­gen Eigen­tum des Bun­des ste­hen. Eine zukünf­ti­ge Kapi­tal­pri­va­ti­sie­rung (also ein Ver­kauf des Eigen­ka­pi­tals) soll­te durch eine grund­ge­setz­li­che Pri­va­ti­sie­rungs­schran­ke ver­hin­dert wer­den. […] Der Bund soll­te eine (Staats-) Garan­tie für die Ver­bind­lich­kei­ten der Gesell­schaft abge­ben. Im Grund­ge­setz soll­te ein ent­spre­chen­des Gebot fixiert wer­den. Dadurch wird dau­er­haft eine Form der Finan­zie­rungs­pri­va­ti­sie­rung ver­hin­dert, die für Maut- und Steu­er­zah­ler mit unnö­ti­gen Mehr­kos­ten ein­her­ge­hen wür­de.“ [1]

Ein­fach­ge­setz­li­che Rege­lun­gen hiel­ten Beckers et.al.  für nicht aus­rei­chend und ver­trag­li­che Rege­lun­gen erst recht nicht. Sie mach­ten sogar einen eige­nen Vor­schlag für einen neu­en GG-Arti­kel.

In der vor­lie­gen­den Unter­su­chung betrach­ten die Autoren weder das Grund­ge­setz noch die Lan­des­ver­fas­sung, und auch nicht ein­fa­che Geset­ze. Alle ein­ge­for­der­ten Schutz­maß­nah­men sol­len allein auf Ebe­ne der Ver­trä­ge statt­fin­den. Dies ist ein deut­lich ein­ge­schränk­ter Hori­zont der Betrach­tung, der ver­mut­lich auf Vor­ga­ben des auf­trag­ge­ben­den Sena­tors beruht.

Ergeb­nis­se „zeit­li­che Effek­ti­vi­tät“

Basis der Ein­schät­zung zur zeit­li­chen Effek­ti­vi­tät: Es wur­de kei­ne genaue Ana­ly­se der Leis­tungs­fä­hig­keit und der Mög­lich­keit zum Aus­bau von Pla­nungs- und Steue­rungs­ka­pa­zi­tä­ten mit Bezug zum im Sta­tus quo ange­wen­de­ten tra­di­tio­nel­len Ansatz der Orga­ni­sa­ti­on und Finan­zie­rung der Schul­bau­vor­ha­ben einer­seits und zum HOWO­GE-ÖÖP-Modell ande­rer­seits durch­ge­führt. Alle Ein­schät­zun­gen zur zeit­li­chen Effek­ti­vi­tät beru­hen auf Plau­si­bi­li­täts­über­le­gun­gen.

  • HOWO­GE wird ihre Per­so­nal­ka­pa­zi­tä­ten im Bereich der Pro­jekt­pla­nung und -steue­rung deut­lich auf­zu­sto­cken haben
  • Die bezirk­li­chen Ver­wal­tungs­be­rei­che sind durch Ein­spa­run­gen in den ver­gan­ge­nen Jahr­zehn­ten stark in Mit­lei­den­schaft gezo­gen wor­den
  • Die Bau­ver­wal­tun­gen der Bezir­ke kön­nen bei der Per­so­nal­ge­win­nung weni­ger fle­xi­bel agie­ren als die HOWO­GE. Dadurch tra­gen sie ein deut­lich höhe­res Risi­ko des „letzt­end­li­chen Ver­feh­lens zeit­li­cher Rea­li­sie­rungs­zie­le“[2]

Ergeb­nis­se „Wirt­schaft­lich­keit“

  • Es sind Nach­tei­le im Hin­blick auf die Errei­chung des Ziels der Wirt­schaft­lich­keit zu erwar­ten (Ein­schrän­kun­gen: „gewis­se, wohl eher gering­fü­gi­ge Nach­tei­le“)
  • Mit dem HOWO­GE-ÖÖP-Modell gehen Trans­ak­ti­ons­kos­ten ein­her, die so bei einer Pro­jekt­rea­li­sie­rung nach dem tra­di­tio­nel­len Ansatz nicht anfal­len
    • Die Trans­ak­ti­ons­kos­ten beim HOWO­GE-ÖÖP-Modell wer­den nicht annä­hernd so hoch sein wie bei ÖPP-Vor­ha­ben
    • Die Trans­ak­ti­ons­kos­ten beim HOWO­GE-ÖÖP-Modell wer­den kei­ne völ­lig ver­nach­läs­sig­ba­re Grö­ßen­ord­nung auf­wei­sen
  • Kapi­tal­kos­ten wer­den durch For­fai­tie­rung mit Ein­re­de­ver­zicht gering­fü­gig, aber durch­aus noch wahr­nehm­bar ober­halb von Kapi­tal­kos­ten des Lan­des Ber­lin lie­gen
  • Es besteht ein Risi­ko, dass die HOWO­GE sich im Bereich ihres Kern­ge­schäf­tes [dem Woh­nungs­bau] durch das HOWO­GE-ÖÖP-Modell mit einem insti­tu­tio­nel­len Risi­ko „infi­ziert“ und dadurch höhe­re Kos­ten für ihr (Fremd-)Kapital anfal­len
    • Dem „Infek­ti­ons-Risi­ko“ kann begeg­net wer­den, indem der HOWO­GE aus­rei­chend hohe Ver­gü­tungs­zah­lun­gen erhält, z.B. in Form einer Asset-Manage­ment­ge­bühr, die auch einen „Sicher­heits­puf­fer“ ent­hält
    • Die­se Kos­ten kön­nen als „rech­te Tasche – lin­ke Tasche“-Effekt ein­ge­stuft wer­den.
  • Steu­er­li­che Effek­te und damit ein­her­ge­hen­de Kos­ten für das Land Ber­lin wur­den nicht unter­sucht

Ergeb­nis­se „Anreiz­set­zung, Kon­trol­le und Steue­rung“

Im Rah­men des HOWO­GE-ÖÖP-Modells wer­den im öffent­li­chen Bereich durch pri­vat­recht­li­che Ver­trä­ge Auf­ga­ben auf eine pri­vat­recht­li­che Gesell­schaft, die HOWO­GE, über­tra­gen (= Defi­ni­ti­on for­mel­ler oder Orga­ni­sa­ti­ons­pri­va­ti­sie­rung)

  • Mit der Über­tra­gung [öffent­li­cher Auf­ga­ben] ein­her­ge­hend wer­den sich die Mög­lich­kei­ten der poli­ti­schen und ins­be­son­de­re legis­la­ti­ven sowie der gesell­schaft­li­chen Kon­trol­le der Rea­li­sie­rung von Schul­bau­vor­ha­ben redu­zie­ren
  • Es wird einen Rück­gang an poli­ti­schen und gesell­schaft­li­chen Kon­troll­mög­lich­kei­ten beim HOWO­GE-ÖÖP-Modell geben
    • Die­ser Rück­gang lässt sich durch ver­trag­li­chen Ver­ein­ba­run­gen zwi­schen dem Land Ber­lin und der HOWO­GE begren­zen (impli­zit: nicht aus­schlie­ßen)
    • Kon­trol­le der Akti­vi­tä­ten der HOWO­GE durch die Exe­ku­ti­ve auf gesell­schafts­recht­li­chem Wege beim HOWO­GE-ÖÖP-Modell von hoher Rele­vanz

Ergeb­nis­se „wei­te­re Pri­va­ti­sie­rung“

  • HOWO­GE-ÖÖP-Modell kann in ein ÖPP-Vor­ha­ben umge­wan­delt wer­den
    • Dafür wären lang­fris­tig sämt­li­che Erhal­tungs­auf­ga­ben und der Betrieb bei den ein­be­zo­ge­nen Schul­im­mo­bi­li­en zu inte­grie­ren
    • Dazu wären sämt­li­che Auf­ga­ben von der HOWO­GE an einen pri­va­ten Auf­trag­neh­mer wei­ter­zu­ge­ben, der dann der „pri­va­te Part­ner“ im Rah­men des ÖPP-Pro­jek­tes wäre.
    • Für die­se Modi­fi­ka­tio­nen dürf­te eine poli­ti­sche Mehr­heit auf Lan­des­ebe­ne und eine Zustim­mung der betrof­fe­nen Bezir­ke erfor­der­lich sein
    • Im Fal­le der ver­mut­lich erfor­der­li­chen Anpas­sung bzw. Wei­ter­ver­äu­ße­rung von Erb­bau­rech­ten wäre die Zustim­mung des Abge­ord­ne­ten­hau­ses bzw. von des­sen Haupt­aus­schuss erfor­der­lich.
  • Anstel­le eines ÖPP-Vor­ha­bens könn­te „aus dem HOWO­GE-ÖÖP-Modell her­aus“ ein ÖPP- bzw. Pri­va­ti­sie­rungs-ähn­li­ches Modell umge­setzt wer­den, in dem die HOWO­GE kom­plett oder teil­wei­se an pri­va­te Inves­to­ren ver­kauft wird
    • Exe­ku­ti­ve müss­te den Ver­kauf beschlie­ßen
    • Mehr­heit im Abge­ord­ne­ten­haus wäre erfor­der­lich, Ver­weis auf HER­MES / WEISS (2018)
    • Ver­trag­li­che Pri­va­ti­sie­rungs­brem­se“ im Ver­trag des Lan­des Ber­lin mit der HOWO­GE könn­te vor­ge­ben, dass im Fall einer Betei­li­gung Drit­ter an der HOWO­GE das HOWO­GE-ÖÖP-Modell rück­ab­zu­wi­ckeln wäre
  • Das HOWO­GE-ÖÖP-Modell könn­te auch auf indi­rek­tem Wege in eine Ver­trags­be­zie­hung vom Land Ber­lin mit einem pri­va­ten Unter­neh­men umge­wan­delt wer­den, indem die HOWO­GE die ihr über­tra­ge­nen Auf­ga­ben im Rah­men der BSO (sämt­li­che Pla­nungs- und Steue­rungs­auf­ga­ben sowie sons­ti­ge Auf­ga­ben in der Gewähr­leis­tungs­pha­se) kom­plett an einen pri­va­ten Auf­trag­neh­mer gegen Ver­gü­tung wei­ter­reicht
    • In den ver­trag­li­chen Ver­ein­ba­run­gen zwi­schen dem Land Ber­lin und der HOWO­GE kön­nen Rege­lun­gen ver­ein­bart wer­den, die einem der­ar­ti­gen Ein­be­zug eines Auf­trag­neh­mers durch die HOWO­GE ent­ge­gen­ste­hen
  • Auch wei­te­re ÖPP-/Pri­va­ti­sie­rungs-ähn­li­che Model­le bezüg­lich der Schul­im­mo­bi­li­en sind im Rah­men des HOWO­GE-ÖÖP-Modells denk­bar.
    • Impli­zit: Durch eine Imple­men­tie­rung des HOWO­GE-ÖÖP-Modells wür­den die Hür­den für die zukünf­ti­ge Rea­li­sie­rung von ÖPP- und ÖPP-/Pri­va­ti­sie­rungs-ähn­li­chen Model­len bei den betrof­fe­nen Schul­im­mo­bi­li­en gesenkt
    • zukünf­ti­ge Rea­li­sie­rung von ÖPP-/Pri­va­ti­sie­rungs-ähn­li­che Model­len im Ver­gleich zum Sta­tus quo erschei­nen nicht „wesent­lich erleich­tert“
    • Sen­kung der Hür­den nur dann nicht merk­lich, wenn adäqua­te „Pri­va­ti­sie­rungs­brem­sen“ in die Ver­trä­ge des Lan­des Ber­lin mit der HOWO­GE auf­ge­nom­men wer­den (Apo­stro­phie­rung im Ori­gi­nal)

Ergeb­nis­se „Schul­den­brem­se und Fis­kal­pakt“

  • Im Rah­men des HOWO­GE-ÖÖP-Modells sind im Lich­te der grund­ge­setz­li­chen Schul­den­brem­se im Gegen­satz zum tra­di­tio­nel­len Ansatz kre­dit­fi­nan­zier­te Inves­ti­tio­nen in die Schul­in­fra­struk­tur mög­lich (Unter­su­chungs­fra­ge 3.a).
  • Unter Berück­sich­ti­gung der grund­ge­setz­li­chen Schul­den­brem­se kön­nen im Rah­men des HOWO­GE-ÖÖP-Modells kre­dit­fi­nan­zier­te Inves­ti­tio­nen in einem iden­ti­schen Aus­maß wie im Rah­men von ÖPP-Pro­jek­ten rea­li­siert wer­den (Unter­su­chungs­fra­ge 3.b)
  • Eine Aus­sa­ge, ob mit dem HOWO­GE-ÖÖP-Modell die Vor­ga­ben des euro­päi­schen Fis­kal­pakts als „euro­päi­sche Schul­den­brem­se“ ein­ge­hal­ten wer­den, erfolgt expli­zit nicht

Fazit

  • Beckers und Ryn­din benen­nen zu erwar­ten­de Mehr­kos­ten.
  • Beckers und Ryn­din benen­nen einen Rück­gang der Mög­lich­kei­ten der Steue­rung und Kon­trol­le.
  • Beckers und Ryn­din benen­nen eine Anzahl erheb­li­cher Pri­va­ti­sie­rungs­ge­fah­ren.
  • In der Ein­schät­zung der Gefah­ren für das Gemein­wohl durch Mehr­kos­ten, redu­zier­te Steue­rung und Kon­trol­le sowie infol­ge Pri­va­ti­sie­rung fal­len die Bewer­tun­gen jedoch sehr zurück­hal­tend aus.
  • Von Beckers und Ryn­din wer­den Mecha­nis­men zur Risi­ko­be­gren­zung vor­ge­schla­gen oder sogar vor­aus­ge­setzt, für die es im aktu­el­len poli­ti­schen Pro­zess noch kei­ne ver­trag­li­che oder gesetz­li­chen Ent­spre­chung gibt. Ein Bei­spiel dafür ist die Annah­me im Fazit, dass adäqua­te „Pri­va­ti­sie­rungs­brem­sen“ (Anfüh­rungs­stri­che im Ori­gi­nal) in die Ver­trä­ge des Lan­des Ber­lin mit der HOWO­GE auf­ge­nom­men wer­den.
  • Beckers und Ryn­din hal­ten eine Umge­hung der Schul­den­brem­se mit dem „HOWO­GE-ÖÖP-Modell“ für mög­lich. Zur Ein­hal­tung des euro­päi­schen Fis­kal­pakts äußern sie sich nicht.

 

Hier geht es zu einer Zusam­men­fas­sung und Aus­wer­tung des Her­mes-Weiss-Gut­ach­tens

 

[1] Thors­ten Beckers, Georg Her­mes, Dr. Hol­ger Weiß (2016): „Kurz­gut­ach­ten: Öko­no­mi­sche Beur­tei­lung von Pri­va­ti­sie­rungs­va­ri­an­ten für die Bun­des­au­to­bah­nen und Gestal­tungs­emp­feh­lun­gen für grund­ge­setz­li­che Pri­va­ti­sie­rungs­schran­ken“, beauf­tragt vom Minis­te­ri­um für Ver­kehr des Lan­des Baden-Würt­tem­berg, Novem­ber 2016

[2] Alle fol­gen­den Zita­te aus: Thors­ten Beckers, Andrej Ryn­din (2018): Gut­ach­ter­li­che Stel­lung­nah­me: Das „HOWO­GE-ÖÖP-Modell“ und der Sta­tus quo im Ver­gleich Eine Ana­ly­se zen­tra­ler Aspek­te der Ein­bin­dung der HOWO­GE in die „Ber­li­ner Schul­bau-Offen­si­ve“ unter Rück­griff auf insti­tu­tio­nen­öko­no­mi­sche Erkennt­nis­se

4 Kommentare »

Kommentar hinterlassen:

Hinterlasse dein Kommentar. Du kannst die Kommentare auch via RSS abonnieren.

Sei freundlich. Bleib beim Thema. Kein Spam.

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.