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Die ASFI­NAG — ein Vor­bild für die deut­sche Auto­bahn­ver­wal­tung?

10 Mai 2016

ASFINAG_zeichenEine Stel­lung­nah­me von GiB (hier der Text zum down­load)

Die öster­rei­chi­sche ASFI­NAG scheint für vie­le poli­ti­sche Akteu­re ein inter­es­san­tes Vor­bild für eine deut­sche Fern­stra­ßen­ge­sell­schaft zu sein. Tat­säch­lich ist die ASFI­NAG alles ande­re als eine gute Alter­na­ti­ve zur bestehen­den Auf­trags­ver­wal­tung. Nach­fol­gend eine Zusam­men­stel­lung der Pro­ble­me, die Ver­su­che einer sol­chen Über­tra­gung mit sich brin­gen könn­ten.

All­ge­mei­nes

Struk­tur und Auf­ga­ben der ASFI­NAG

Die öster­rei­chi­sche Auto­bah­nen- und Schnell­stra­ßen-Finan­zie­rungs-Akti­en­ge­sell­schaft, kurz ASFI­NAG, ist eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft, die für Pla­nung, Finan­zie­rung, Aus­bau, Erhal­tung, Betrieb und Maut­er­he­bung des öster­rei­chi­schen Auto­bah­nen- und Schnell­stra­ßen­net­zes zustän­dig ist. Die ASFI­NAG ist voll­stän­dig im Eigen­tum der Repu­blik Öster­reich. Sie wur­de 1982 gegrün­det, 1997 wur­den dem Unter­neh­men durch einen Ver­trag mit dem Bund wei­te­re Auf­ga­ben über­tra­gen. Die ASFI­NAG erhebt und erhält in staat­li­chem Auf­trag die gesetz­li­chen Maut­ge­büh­ren. Die ASFI­NAG erhält kein Geld aus dem Staats­bud­get, son­dern führt eine Divi­den­de an die Repu­blik Öster­reich ab.

Die ASFI­NAG hat in den ver­gan­ge­nen 15 Jah­ren das öster­rei­chi­sche Auto­bahn­net­zes for­ciert aus­ge­baut und in die­sem Zuge Schul­den in Höhe von der­zeit 11,6 Mil­li­ar­den Euro ange­häuft[1].

Infra­struk­tur­ge­sell­schaf­ten zur Umge­hung der Schul­den­brem­se

Die ASFI­NAG ist eine dem Staat nicht zuzu­rech­nen­de Infra­struk­tur­ge­sell­schaft. Sol­che Gesell­schaf­ten wer­den kri­ti­siert, z.B. vom Öko­nom und Ver­wal­tungs­wis­sen­schaft­ler Prof. Hol­ger Müh­len­kamp:

Die bis­her häu­fig zur Umge­hung der Schul­den­brem­se gewähl­te Alter­na­ti­ve “Öffent­lich Pri­va­te Part­nerschaften” (ÖPP) steht in der Kri­tik und droht even­tu­ell unat­trak­tiv zu wer­den. Die Fratz­scher-Kom­­mis­si­on “ent­deckt” eine wei­te­re Mög­lich­keit: Bezüg­lich der Staats­ver­schul­dung dem Staat nicht zuzu­rechnende Infra­struk­tur­ge­sell­schaf­ten. Die­se Alter­na­ti­ve bie­tet zugleich die Mög­lich­keit, Kos­ten der Euro­kri­se von den Kapi­tal­an­le­gern zu den Ver­brau­chern und Steu­er­zah­lern zu ver­la­gern.“ [2]

Im Orgi­nal des Abschluß­be­richts der Fratz­scher-Kom­mis­si­on[3] lau­tet der Vor­schlag zur ASFI­NAG:

Eine ers­te Mög­lich­keit zur Umset­zung einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft ist die Schaf­fung einer Gesell­schaft in ein­hun­dert­pro­zen­ti­gem Bun­des­be­sitz. Ihre Orga­ni­sa­ti­on gli­che damit dem öster­rei­chi­schen Modell der ASFI­NAG, einem pri­vat­recht­li­chen Unter­neh­men in Bun­des­be­sitz.“

Die Moti­va­ti­on ‚Schul­den-ver­ste­cken‘ fin­det sich impli­zit eben­falls im Fratz­scher-Bericht:

Zur Kapi­tal­auf­nah­me gibt die ASFI­NAG Anlei­hen aus, die mit einer Garan­tie der Repu­blik Öster­reich aus­ge­stat­tet sind. Die ASFI­NAG wird nicht dem öster­rei­chi­schen Staats­sek­tor zuge­ord­net. Ihre Ver­schul­dung wird somit bei der Prü­fung zur Ein­hal­tung der Maas­tricht-Kri­te­ri­en nicht berück­sich­tigt.“

Pro­ble­me der ASFI­NAG

ASFI­NAG-Schul­den sind ver­steckt

Auch ande­re Quel­le bestä­ti­gen, dass Öster­reich sei­ne ASFI­NAG-Schul­den ver­ste­cken darf:

Tat­säch­lich befin­det sich die ASFI­NAG voll­stän­dig im Eigen­tum der Repu­blik Öster­reich, wird jedoch nach dem Euro­päi­schen Sys­tem der Volks­wirt­schaft­li­chen Gesamt­rech­nung (ESVG) 1995 trotz 100%igem Eigen­tum des Bun­des und Staats­ga­ran­tie für die Schul­den dem Pri­vat­sek­tor zuge­rech­net (Nau­sch­nigg 2015).“ [4]

Damit wer­den die Schul­den nicht als öffent­li­che Schul­den auf­ge­fasst. Hin­sicht­lich der Trans­pa­renz und der demo­kra­ti­schen Kon­trol­le bedeu­tet ein sol­ches Aus­la­gern, dass die Schul­den in Haus­halt nicht mehr dar­ge­stellt wer­den müs­sen und dem Par­la­ment nicht mehr unter­ste­hen.

Öster­reich und Deutsch­land im Ver­gleich

Für die Rück­zah­lung der ASFI­NAG-Schul­den rei­chen die Maut­ein­nah­men der ASFI­NAG nicht aus.[5] Durch den wei­te­ren Aus­bau der Auto­bah­nen sol­len die­se Schul­den in den kom­men­den drei Jah­ren sogar noch auf 12,6 Mrd. Euro stei­gen. Die­se dem Pri­vat­sek­tor zuge­rech­ne­ten Schul­den wür­den die Gesamt­ver­schul­dung Öster­reichs bei Anrech­nung als öffent­li­che Schul­den um ca. 4 Pro­zent erhö­hen. Für die ASFI­NAG-Schul­den wur­den 2015 durch die Gebüh­ren­zah­len­den durch­schnitt­lich 3 Pro­zent Zin­sen gezahlt, 2014 waren es noch 3,17%.[6] Deutsch­land hat­te 2015 etwa 301,3 Mrd. Euro an Bun­des­ei­nah­men. Die ver­gleich­ba­ren Ein­nah­men Öster­reichs betru­gen 71,5 Mrd. Euro und somit etwa ein Sieb­tel.[7] Das jewei­li­ge BIP der bei­den Län­der steht im Ver­hält­nis 9:1 zuein­an­der (3.059 Mrd. Euro zu 339 Mrd. Euro). Die Stre­cken­net­ze ste­hen im Ver­hält­nis 6:1, sofern man den von der ASFI­NAG ver­wal­te­ten 2200 km nur die 13.000 deut­schen Auto­bahn-km gegen­über­stellt. Die ASFI­NAG ver­wal­te­tet aber auch die Schnell­stra­ßen, die mit den deut­schen Bun­des­stra­ßen ver­gleich­bar sind. Die­se Bun­des­stra­ßen haben im Durch­schnitt etwa halb so viel Spu­ren wie die deut­schen Auto­bah­nen. Rech­net man also die 40.000 km deut­schen Bun­des­stra­ßen zu 50 Pro­zent ein (d.h. mit wei­te­ren 20.000 km), ergibt sich ein Ver­hält­nis von 15:1. Je nach­dem, wel­ches Ver­hält­nis man zugrun­de legt, geht es bei dem Vor­ha­ben ‚Das ASFI­NAG-Modell auf Deutsch­land über­tra­gen‘ um das mit­tel­fris­ti­ge Ver­ste­cken von deut­schen Schul­den in der Grö­ßen­ord­nung von 70 bis 175 Mrd. Euro.

Auto­bah­nen die­nen als Sicher­hei­ten für die Schat­ten­kre­di­te

Es ist inter­es­sant, wie die ASFI­NAG selbst begrün­det, war­um ihre Schul­den nicht als Staats­schul­den gerech­net wer­den müs­sen. In einer öffent­li­chen Anhö­rung des deut­schen Bun­des­tags[8] am 13.4.2016 stell­te ASFI­NAG-Chef Dr. Klaus Schier­hackl dar, den 11,6 Mrd. Euro Schul­den stün­de der geschätz­te Wert der ASFI­NAG von 20 Mrd. Euro gegen­über. Nimmt man die­se Aus­sa­ge Schier­hackls ernst, wäre die ASFI­NAG pro Mit­ar­bei­ter so viel wert wie der Tech­no­lo­gie­kon­zern Apple. Ver­mut­lich rech­ne­te Schier­hackl aber im Unter­neh­mens­wert die öster­rei­chi­schen Fern­stra­ßen mit ein. Die Auto­bah­nen wer­den also als Sicher­hei­ten ver­stan­den – der Ein­stieg in die Pri­va­ti­sie­rung.

Höhe­re Kos­ten der ASFI­NAG im Ver­gleich mit NRW

Die ASFI­NAG ist kei­nes­wegs ein garan­tier­ter Hort des effi­zi­en­ten Stra­ßen­baus. Das zei­gen Ver­glei­che mit bekann­ten Kos­ten für den Neu­bau, Aus­bau und Betrieb von Auto­bah­nen. Exem­pla­risch ist das Bei­spiel Nord­rhein-West­fa­len ange­führt, das ver.di aus­ge­ar­bei­tet hat:

Nord­rhein-West­fa­len und Öster­reich haben ein etwa gleich gro­ßes Auto­bahn­netz. Die ASFI­NAG erhält und betreibt die­ses Netz für zuletzt 1,28 Mrd. Euro pro Jahr, Nord­rhein-West­fa­len für 0,34 Mrd. Euro jähr­lich. Umge­rechnet auf den Auto­bahn-km ist die ASFI­NAG 2014 damit im Ver­gleich zu Nord­rhein-Wes­t­­fa­len 3,7-mal teu­rer.“ [9]

Ein Teil der höhe­ren Kos­ten kann durch die schwie­ri­ge­ren topo­gra­fi­schen Ver­hält­nis­se erklärt wer­den. Zudem inves­tiert NRW in den letz­ten Jah­ren wenig, was kri­ti­siert wird. Dem steht gegen­über, dass NRW gegen­über Öster­reich eine höhe­re Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­dich­te hat, wodurch eine grö­ße­re Anzahl von Brü­cken durch Que­rung von Stra­ßen, Schie­nen­we­gen und Was­ser­stra­ßen anfällt, was wie­der­um den Auto­bahn­bau und –erhalt in NRW gegen­über Öster­reich ver­teu­ert.
In der Gesamt­bi­lanz ver­mö­gen die genann­ten Unter­schie­de die fast vier­mal höhe­ren Kos­ten der ASFI­NAG nicht zu erklä­ren. Es ver­bleibt somit ein star­kes Indiz, dass die ASFI­NAG ihre Gel­der inef­fi­zi­en­ter ver­wen­det als die Auf­trags­ver­wal­tung in NRW.

Pro­ble­me bei der Über­tra­gung des ASFI­NAG-Modells auf Deutsch­land

Schul­den ver­ste­cken in Deutsch­land stößt an die Gren­zen des Grund­ge­set­zes

Mit Hil­fe von ÖPP kön­nen jetzt schon Schul­den vor der Schul­den­brem­se ver­steckt wer­den. Für die euro­päi­schen Schul­den­re­geln („Mastricht-Kri­te­ri­en“, Fis­kal­pakt) müs­sen ÖPPs aller­dings gemel­det wer­den. Mit einer Gesell­schaft in Anleh­nung an die ASFI­NAG besteht nun offen­bar bei der Regie­rung die Hoff­nung, sowohl die Schul­den der Gesell­schaft als auch ihre ÖPPs könn­ten künf­tig auch vor den euro­päi­schen Schul­den­re­geln ver­steckt wer­den. Deutsch­land müss­te zum Schulden­verstecken aller­dings das Grund­ge­setz ändern:

Im Ver­gleich zu einer pri­vat­recht­li­chen Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft, die nicht außer­halb des staat­li­chen Bereichs im Licht der Maas­tricht-Kri­te­ri­en steht, dürf­te ein ASFI­NAG-Modell mit Ver­schul­dungs­ver­bot inso­fern Nach­tei­le auf­wei­sen bzw. schwie­ri­ger zu gestal­ten sein, als dass der Bedarf zur Ver­an­ke­rung von Schutz­me­cha­nis­men, die eine bei die­sem Modell ja per Defi­ni­ti­on nicht inten­dier­te zukünf­ti­ge Ver­schul­dung oder Pri­va­ti­sie­rung ver­hin­dern, erhöht ist. Der­ar­ti­ge (Meta-) Regeln wären zwin­gend auf einer grund­ge­setz­li­chen Ebe­ne zu „plat­zie­ren“.[10]

Es ist enorm dis­kus­si­ons­wür­dig, ob nun das Grund­ge­setz geän­dert wer­den muss, nur damit Schul­den bes­ser ver­steckt wer­den kön­nen. Das wider­spricht ekla­tant den Anlie­gen der Schul­den­brem­se, die die letz­te Gro­ße Koali­ti­on eben­falls per Grund­ge­setz ein­ge­führt hat­te.

Fehl­an­reiz durch die Schul­den­brem­se in Deutsch­land

Die Dis­kus­si­on zur ASFI­NAG wur­de auch bei den Gewerk­schaf­ten geführt. Im Fratz­scher-Bericht ent­hal­ten, aber als abwei­chend und ergän­zend aus­ge­wie­sen sind die Posi­tio­nen der in der Kom­mis­si­on ver­tre­te­nen Gewerk­schaf­ten IGM, ver.di, IG BCE, IG BAU sowie des DGB. Die­se for­dern dort einer­seits eine Reform der Schul­den­brem­se:

Öffent­li­che Inves­ti­tio­nen in die Infra­struk­tur sind von der Schul­den­brem­se aus­zu­neh­men.“[11]

Ande­rer­seits neh­men die Gewerk­schaf­ten auch Bezug auf die ASFI­NAG:

Eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen (Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft) könn­te in Anleh­nung an das regio­na­li­sier­te ASFI­NAG-Modell gebil­det wer­den.“ [12]

Unklar bleibt, was für die Gewerk­schaf­ten ein „regio­na­li­sier­tes ASFI­NAG-Modell“ ist. Eine Grund­ge­setz­än­de­rung zur Schul­den­brem­sen­um­ge­hung ist damit aber offen­bar nicht gemeint. So kri­ti­sier­te Frank Bsirs­ke am 25.2.16 in Ber­lin die vor­ge­schla­ge­ne Fern­stra­ßen­ge­sell­schaft, weil sie der Umge­hung der Schul­den­brem­se und dem Auf­bau von Schat­ten­haus­hal­ten die­ne.[13] Bsirs­ke:

Es ist ein Stück aus dem Toll­haus: Erst wird eine Schul­den­brem­se beschlos­sen, dann sucht man Wege, sie zu umge­hen“ [14]

Ein sol­ches Vor­ge­hen wird teu­er. Die Mehr­kos­ten durch die pri­va­te Finan­zie­rung sind allein wegen der Zins­dif­fe­renz der Kre­di­te erheb­lich. Die Zin­sen von Fremd­ka­pi­tal lie­gen immer deut­lich über den Zin­sen von Staats­an­lei­hen, auch in Hoch­zins­pha­sen. Ein durch­schnitt­lich drei Pro­zent höhe­rer Zins­satz bei einem Kre­dit mit 30 Jah­ren Lauf­zeit, wie er im Fern­stra­ßen­bau üblich ist, wür­de die Gesamt­kos­ten von Zins und Til­gung um ca. 50 Pro­zent ver­grö­ßern, ein sechs Pro­zent höhe­rer Zins­satz sogar um 200 Pro­zent. Ein Modell in Anleh­nung an das ASFI­NAG-Modell käme somit zwin­gend deut­lich teu­rer als die bis­he­ri­ge Finan­zie­rung aus dem Haus­halt im Rah­men der kon­ven­tio­nel­len Ver­ga­be.

Dem wird sei­tens der Befür­wor­ter sol­cher Model­le ent­geg­net, dass sol­che Mehr­kos­ten der Finan­zie­rung durch Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen an ande­rer Stel­le über­kom­pen­siert wür­den. Um die­se Kos­ten aus­zu­glei­chen, ste­hen nur die Pos­ten Mate­ri­al[15] und Per­so­nal[16] zur Ver­fü­gung. Dass damit die hohen Mehr­kos­ten nicht kom­pen­siert wer­den kön­nen, kann bereits durch gro­be Über­schlags­rech­nun­gen nach­voll­zo­gen wer­den, er fin­det sich auch regel­mä­ßig in den Berich­ten des Bun­des­rech­nungs­hofs und der Lan­des­rech­nungs­hö­fe wie­der.

Ste­fan Kör­zell, Mit­glied des Bun­des­vor­stands des DGB, for­dert, künf­tig alle Ver­kehrs­we­ge (also auch Schie­nen- und Schiff­fahrts­we­ge) staat­lich zu finan­zie­ren:

Öffent­lich-Pri­va­te-Part­ner­schaf­ten (ÖPP) sind lang­fris­tig teu­rer, wie der Bun­des­rech­nungs­hof belegt hat. Und sie sind auch auf kur­ze Sicht teu­rer.“[17]

Durch die der­zeit extrem nied­ri­gen Zin­sen auf dem Kapi­tal­markt kön­ne der Staat die Sanie­rung von Ver­kehrs­we­gen sehr güns­tig finan­zie­ren, zum Teil sogar zu nega­ti­ven Zin­sen.

ÖPP ver­teu­ert das ASFI­NAG-Modell für Deutsch­land

Die Vor­schlä­ge aus dem Ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um, die sich wie­der­um eng an der Fratz­scher-Kom­mis­si­on ori­en­tie­ren, gehen über das hin­aus, was bei der ASFI­NAG schon insti­tu­tio­nell umge­setzt wur­de. Das Modell unter dem Arbeits­ti­tel ‚Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft (BFG)‘ soll mit ÖPP arbei­ten, wohin­ge­gen die ASFI­NAG dar­auf nach eige­nen schlech­ten Erfah­run­gen ver­zich­tet. Die Ver­pflich­tung der BFG, ÖPP ein­zu­set­zen, ergibt sich aus den bereits lau­fen­den sowie aus den geplan­ten ÖPP-Vor­ha­ben, die Ver­trä­ge dar­stel­len, die noch bis zu 30 Jah­re lang lau­fen. Zah­len lie­fert ein For­schungs­vor­ha­ben der Tech­ni­schen Uni­ver­si­tät Braun­schweig, beauf­tragt vom Zen­tral­ver­band Deut­sches Bau­ge­wer­be:

Nach Umset­zung der 3. ÖPP-Staf­fel wären ins­ge­samt 10,8 % des Stre­cken­net­zes für die Ver­trags­dau­ern nicht mehr für den „Teil­markt Bun­des­au­to­bah­nen“ rele­vant.“ [18]

In Bezug zum BAB-Netz haben die acht Pro­jek­te einen Stre­cken­an­teil von 3,6 % (ca. 470 von 12.949 km). In der mone­tä­ren Bewer­tung auf Basis der Haus­halts­zah­len ergibt sich für 2016 (ver­an­schlagt) ein Anteil an den Aus­ga­ben für BAB von ca. 8,8 %. Lang­fris­tig ist eine Auswei­tung von ÖPP-Pro­jek­ten zu erwar­ten. Nach der Umset­zung der der­zei­tig geplan­ten drei ÖPP-Staf­feln wird der für ÖPP zweck­ge­bun­de­ne Anteil für Bun­des­au­to­bah­nen im Bun­des­haus­halt im Jah­re 2030 vor­aus­sicht­lich bis zu 20 %betra­gen. Bei stei­gen­dem Gesamt­bud­get wür­de der Anteil bei bis zu 15 % lie­gen.“ [19]

Bezo­gen auf die Neu- und Aus­bau hat ÖPP bereits heu­te eine domi­nan­te Rol­le. In Deutsch­land erfolg­ten bereits 58,3 Pro­zent aller Auto­bahn­neu­bau­pro­jek­te der letz­ten Jah­re per ÖPP. Damit ist ÖPP schon heu­te, das heißt vor Ein­füh­rung einer Bundesfern­straßengesellschaft, das bevor­zug­te Modell für den Auto­bahn­neu­bau. [20]

Zusätz­lich gibt die Bun­des­re­gie­rung an, im Rah­men der geplan­ten BFG zusätz­li­ches pri­va­tes Kapi­tal auf Pro­jekt­ebe­ne ein­be­zie­hen zu wol­len:

Sofern zusätz­lich pri­va­tes Kapi­tal in Infra­struk­tur­maß­nah­men flie­ßen soll, wäre dies, wenn die Wirt­schaft­lich­keit gege­ben ist, für Pro­jek­te der Gesell­schaft mög­lich. Dadurch soll die Mög­lich­keit geschaf­fen wer­den, dass sich Pri­va­te am Netz­aus­bau und -erhalt betei­li­gen kön­nen, so dass die Inves­ti­ti­ons­stra­te­gie der Bun­des­re­gie­rung in ihrer Wir­kung noch ver­stärkt wer­den kann.”[21]

Pri­va­tes Kapi­tal für Pro­jek­te der Gesell­schaft“ ist eine Umschrei­bung von ÖPP, eine ande­re Form von Ein­be­zug pri­va­ten Kapi­tals auf Pro­jekt­ebe­ne gibt es nicht. Das deckt sich mit der Hal­tung der Bun­des­re­gie­rung, die anders als die ASFI­NAG nach wie vor von ÖPP über­zeugt ist. So unter­hält Deutsch­land nach wie vor gemein­sam mit der Bau­in­dus­trie die ÖPP-Lob­by-Agen­tur „ÖPP-Deutsch­land AG“, um ÖPP unter ande­rem im Auto­bahn­bau zu för­dern.

Ein ASFI­NAG-Modell ohne Staats­ga­ran­tie ver­teu­ert die Kre­di­te der Gesell­schaft

Das deut­sche ASFI­NAG-Modell ‚ Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft‘ soll anders als die ASFI­NAG selbst kei­ne Staats­ga­ran­tie bekom­men. Das Bun­des­ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um for­der­te am 11.12.2015:

Ein Haf­tungs­ver­bund zwi­schen der Gesell­schaft und dem Bund besteht nicht.“ [22]

Die bei­den Aus­prä­gun­gen „kei­ne Staats­ga­ran­tie“ sowie „Ver­pflich­tung zu ÖPP“ wer­den die BFG noch ein­mal deut­lich ver­teu­ern: Ohne Staats­ga­ran­tie wer­den die Kre­di­te, die eine BFG auf­nimmt, kein AAA-Rating erhal­ten und auch des­we­gen deut­lich teu­rer aus­fal­len. ÖPP ist gegen­über der kon­ven­tio­nel­len Ver­ga­be erwie­se­ner­ma­ßen deut­lich teu­rer und wird somit die Tätig­keit der Gesell­schaft ins­ge­samt ver­teu­ern.

Die ASFI­NAG macht kei­ne ÖPPs, eine deut­sche ASFI­NAG wür­de voll auf ÖPP set­zen

Kaum jemand for­dert offen­siv ÖPP, aber ohne ÖPP macht die gan­ze Kon­struk­ti­on einer BFG für die meis­ten an der Dis­kus­si­on um eine Fern­stra­ßen­ge­sell­schaft Betei­lig­ten kei­nen Sinn. Schließt man ÖPP ganz aus, bleibt von den Reform­vor­schlä­gen wenig übrig. Dass ÖPP ein wich­ti­ges – ver­mut­lich das zen­tra­le – Instru­ment zum Ein­be­zug pri­va­ten Kapi­tals wird, zeigt auch die enor­me Schnitt­men­ge der Inter­es­sen von Bau­in­dus­trie und Ver­si­che­run­gen, die ein gemein­sa­mes Posi­ti­ons­pa­pier dazu ver­fasst haben[23] . Vor die­sem Hin­ter­grund wer­den ver­mut­lich auch die Hoff­nun­gen ent­täuscht, eine deut­sche ASFI­NAG könn­te sich wie die öster­rei­chi­sche ASFI­NAG eines aus­ge­wei­te­ten Ein­sat­zes von ÖPP ent­hal­ten. Die bun­des­deut­schen Gesell­schaf­ten, die den Pro­zess beglei­ten und insti­tu­tio­nell umset­zen sol­len, sind vor allem die VIFG, die DEGES und die ÖPP Deutsch­land AG. Alle drei Gesell­schaf­ten sind extrem ÖPP-beja­hend[24]. Auch aus Sicht der Demo­kra­tie­theo­rie bestehen bei den genann­ten drei (pri­vat­recht­lich ver­fass­ten) Orga­ni­sa­tio­nen Anrei­ze, ÖPP zu befür­wor­ten: Ihnen wach­sen Bedeu­tung und Auf­ga­ben zu, wenn sich der Ein­satz von ÖPP aus­wei­tet.

Schul­den ver­ste­cken ist ris­kant

Die Schul­den zu ver­ste­cken, ist nicht nur ein Pro­blem von demo­kra­tui­scher Steue­rung und Kon­trol­le. Es wer­den damit auch insta­bi­le Zustän­de gene­riert. Auch hier spielt eine (even­tu­ell geleis­te­te oder expli­zit ver­wei­ger­te) Staats­ga­ran­tie eine wich­ti­ge Rol­le. Der Fratz­scher-Bericht for­dert, kei­ne Staats­ga­ran­tie zu geben:

Die öster­rei­chi­sche Erfah­rung zeigt, dass bei der Kon­struk­ti­on einer Betrei­ber­ge­sell­schaft im Bun­des­be­sitz eine kla­re Abgren­zung der Zustän­dig­kei­ten zwi­schen Infrastrukturgesell­schaft und Staat vor­zu­neh­men ist. Dies gilt ins­be­son­de­re im Hin­blick auf eine Ver­schul­dung der Gesell­schaft, die nicht dem Staats­sek­tor zuge­ord­net wer­den kann und somit bei der Prü­fung der Ein­hal­tung des euro­päi­schen Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pak­tes nicht berück­sichtigt wer­den soll­te. Um eine ein­deu­ti­ge Tren­nung an die­ser Stel­le zu erzeu­gen, spricht sich die Exper­ten­kom­mis­si­on dafür aus, dass der Bund kei­ne Staats­ga­ran­ti­en bei einer Kre­dit­auf­nah­me durch die Gesell­schaft abgibt.“ [25]

Anders als im Fratz­scher-Bericht dar­ge­stellt ist es frag­los mög­lich die Ver­schul­dung der Gesell­schaft dem Staats­sek­tor zuzu­ord­nen. Das aller­dings scheint der Fratz­scher-Kom­mis­si­on nicht oppor­tun. Dass die Schul­den der Gesell­schaft bei der Prü­fung der Ein­hal­tung des euro­päi­schen Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pak­tes nicht berück­sich­tigt wer­den sol­len, dient bestimm­ten Inter­es­sen und nicht objek­ti­ven Vor­ga­ben. Im Übri­gen bleibt der Wie­der­spruch unauf­ge­löst, dass die Schul­den der ASFI­NAG trotz Staats­ga­ran­tie nicht auf die Kri­te­ri­en des euro­päi­schen Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pak­tes ange­rech­ne wer­den und die Fratz­scher-Kom­mis­si­on den­noch an die­ser Stel­le dafür plä­diert, in Deutsch­land kei­ne Staats­ga­ran­tie zu geben. Die Grün­de für die­se zen­tra­le und auch im eige­nen Kon­text wie­der­sprüch­li­che Emp­feh­lung wer­den nicht ange­ge­ben. Zu ver­mu­ten ist, dass man die Öster­rei­chi­sche Kon­struk­ti­on für nicht dau­er­haft hält.[26] Dem­nach wäre es gege­be­nen­falls nach einer anfägn­li­chen Pha­se der Ver­bu­chung der Schul­den im Pri­vat­sek­tor mög­lich, dass die EU-Kom­mis­si­on die For­de­rung erhebt, die Schul­den der ASFI­NAG künf­tig als Staats­schul­den nach Maas­tricht zu mel­den. Im Zuge der Schul­den­kri­se Grie­chen­lands wur­den mehr­fach Schul­den aus ver­gleich­ba­ren Gesell­schaf­ten, aber auch aus PPP-Pro­jek­ten »auf­ge­fun­den« und dann als Staats­schul­den ver­bucht, wodurch sich der Schul­den­stand Gri­chen­lands sprung­haft erhöh­te. Dabei kam es jeweils zu erheb­li­chen Reak­tio­nen an den Finanz­märk­ten, mit­tel­fris­tig wur­de auch die Kre­dit­wür­dig­keit grie­chi­scher Staats­an­lei­hen her­ab­ge­setzt, die dar­an geknüpf­ten Zins­kos­ten stie­gen.

Tat­säch­lich wäre es ist denk­bar, dass im Zuge einer Über­prü­fung von Öster­reich hin­sicht­lich der Ein­hal­tung der Sta­bi­li­täts­kri­te­ri­en durch die EU-Kom­mis­si­on die For­de­rung erho­ben wird, die Schul­den der ASFI­NAG künf­tig als Staats­schul­den nach Maas­tricht zu mel­den. Das  hät­te dann womög­lich gra­vie­ren­de Kon­se­quen­zen und könn­te auch den Ver­lust des AAA-Sta­tus von Öster­reich bedeu­ten.

Bil­det Deutsch­land das ASFI­NAG-Modell mit Staats­ga­ran­tie ab, kann Ver­gleich­ba­res auch hier­zu­lan­de pas­sie­ren – damit wäre eine ursprüng­lich gege­be­ne Staats­ga­ran­tie auf ein­mal eine Bedro­hung, da sie ein plötz­li­ches Schul­den­ver­bu­chen bedeu­ten könn­te. Die Bun­des­re­gie­rung könn­te als Reak­ti­on die Staats­ga­ran­tie – die heu­te noch von vie­len Sei­ten gefor­dert wird – unter dem Druck der Finanz­märk­te zurück­zie­hen. Damit wäre über die Ban­de der euro­päi­schen Kom­mis­si­on eine voll­stän­di­ge for­mel­le Pri­va­ti­sie­rung der Fern­stra­ßen gelun­gen.

Es erscheint somit nicht rat­sam, eine Struk­tur zu bil­den, die vor­ran­gig einer bestimm­ten und zudem mög­li­cher­wei­se labi­len Form der Schul­den­bi­lan­zie­rung dient.“[27]

Mit ande­ren Wor­ten: Deutsch­land soll­te von der EU sich nicht abhän­gig machen in Fra­gen, wie es sei­ne Schul­den bilan­ziert — und schon gar nicht per Grund­ge­setz­än­de­rung. Ändert die EU die Regeln, kann das weit­rei­chen­de Fol­gen haben, die heu­te kaum jemand anti­zi­pie­ren kann oder möch­te.

Fazit

  1. Eine deut­sche ASFI­NAG wäre eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft, die auf insti­tu­tio­nel­ler Ebe­ne das leis­tet, was auf Pro­jekt­ebe­ne mit ÖPP gemacht wird – Schul­den ver­ste­cken und pri­va­tes Kapi­tal ein­be­zie­hen. Wie teu­er und intrans­pa­rent ÖPPs sind, wird in immer brei­te­ren Krei­sen bekannt.
  2. Deutsch­land könn­te sei­ne Schul­den nur per Grund­ge­setz­än­de­rung ver­ste­cken. Das wäre eine gera­de­zu absur­des Vor­ge­hen: Erst die Schul­den­brem­se ins Grund­ge­setz ein­bau­en, dann das Grund­ge­setz ändern, um teu­re und intrans­pa­ren­te Umge­hun­gen zuzu­las­sen. Statt­des­sen soll­te man schlicht Inves­ti­tio­nen von den Rege­lun­gen der Schul­den­brem­se aus­neh­men. Das ent­sprä­che der vie­le Jahr­zehn­te gel­ten­den „gol­de­nen Regel“, und das for­dert im Übri­gen auch der Sach­ver­stän­di­gen­rat der Bun­des­re­gie­rung.
  3. Ver­gleicht man die Grö­ßen­ord­nun­gen von Öster­reich und Deutsch­land, so bedeu­tet „Das ASFI­NAG-Modell auf Deutsch­land über­tra­gen“ das mit­tel­fris­ti­ge Ver­ste­cken von Schul­den in der Grö­ßen­ord­nung von 70 bis 175 Mrd. Euro. Dabei die­nen laut Aus­sa­ge der ASFI­NAG die öster­rei­chi­schen Auto­bah­nen als Sicher­hei­ten für die Schat­ten­kre­di­te der ASFI­NAG.
  4. Ein Ver­gleich der ASFI­NAG mit Nord­rhein-West­fa­len zeigt, dass die ASFI­NAG ihre Gel­der ver­mut­lich inef­fi­zi­en­ter ver­wen­det als die Auf­trags­ver­wal­tung in NRW – womög­lich auch infol­ge der höhe­ren Kapi­tal­kos­ten.
  5. Die Über­tra­gung des ASFI­NAG-Modell für Deutsch­land soll nach dem Wil­len der Bun­des­re­gie­rung nicht 1:1 erfol­gen. Viel­mehr sind weit­rei­che­ne­re For­men von Ent­staat­li­chung vor­ge­se­hen: Es soll kei­ne Staats­ga­ran­tie gege­ben wer­den, und es sol­len gezielt auf Pro­jekt­ebe­ne auf ÖPP gesetzt wer­den. Dass eine deut­sche ASFI­NAG auf ÖPP set­zen wür­de, wird auch über die ÖPP-beja­hen­den Akteu­re sicher­ge­stellt, die das Modell insti­tu­tio­nell umset­zen sol­len. Die wei­te­ren Ent­staat­li­chun­gen ver­teu­ern das Modell zusätz­lich und in erheb­li­chem Umfang.
  6. Und nicht zuletzt ist das Schul­den­ver­ste­cken vor den euro­päi­schen Insti­tu­tio­nen gesamt­wirt­schaft­lich über­aus ris­kant: Ver­än­de­run­gen in der Schul­den­be­wer­tung sei­tens der EU könn­ten Aus­wir­kun­gen auf die Kre­dit­kos­ten von Deutsch­land haben. Damit wür­de Deutsch­land in wich­ti­gen Fra­gen abhän­gig von Ent­schei­dun­gen, die der Bun­des­tag spä­ter kaum beein­flus­sen kann. Sol­che Ver­än­de­run­gen könn­ten die Kre­dit­kos­ten von Deutsch­land ins­ge­samt ver­teu­ern.

 

Anmer­kun­gen

[1] http://diepresse.com/home/wirtschaft/economist/4716787/Asfinag-muss-dem-Staat-doppelt-so-viel-abliefern?from=simarchiv, zuletzt abge­ru­fen am 10.4.2016

[2] Müh­len­kamp, Hol­ger (2016): Vor­trags­fo­li­en „Emp­feh­lun­gen der Fratz­scher-Kom­mis­si­on – Wir­kun­gen und Alter­na­ti­ven, Der Staat – in Zukunft eine Gesell­schaft mit beschränk­ter Haf­tung?“ ver.di-Fachdialog, Ber­lin, 14.01.2016, online: https://gemeinden.verdi.de/++file++56c61cd2ba949b0680000994/download/
Vortrag%20Prof.%20Dr.%20M%C3%BChlenkamp.pdf
, zuletzt abge­ru­fen am 11.4.2016

[3] Fratz­scher-Bericht (2015)

[4] Eisen­kopf, Alex­an­der (2015): Kurz­stu­die im Auf­trag des ACE Auto Club Euro­pa e.V., Reform­mo­del­le für die Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­po­li­tik: Von den öffent­lich-pri­va­ten Part­ner­schaf­ten zur Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft

[5] Anga­ben nach: Dr.in Gabrie­la MOSER, Natio­nal­rats­ab­ge­ord­ne­te, Vor­sit­zen­de des Rech­nungs­hof­aus­schus­ses des Natio­nal­rats der Repu­blik Öster­reich, „Beant­wor­tung des Fra­gen­ka­ta­logs zum The­ma ÖPP/PPP (für die Öffent­li­che Anhö­rung des Aus­schus­ses für Bau­en, Woh­nen, Stadt­ent­wick­lung und Ver­kehr im Land­tag NRW, Düs­sel­dorf, 22.9.2015)“

[6] http://diepresse.com/home/wirtschaft/economist/1599577/Bilanz_Asfinag-traegt-Schuldenberg-langsam-ab, zuletzt abge­ru­fen am 10.4.2016

[7] http://derstandard.at/2000023872971/Budget-2016-Die-Champions-League-als-Ziel, zuletzt abge­ru­fen am 10.4.2016

[8] Anhö­rung im Ver­kehrs­aus­schuss auf­grund des Antra­ges der Links­frak­ti­on „Pla­nun­gen für die Grün­dung einer Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft sofort ein­stel­len“, Bun­des­tags-Druck­sa­che 18/6547

[9] ver.di-Stellungnahme zum Vor­schlag der Exper­ten­kom­mis­si­on »Stär­kung von Inves­ti­tio­nen in Deutsch­land« (Fratz­scher-Kom­mis­si­on): Ein­rich­tung einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft, Juli 2015

[10] Becker/Beckers/Ryndin (15.08.2015), TU Ber­lin, Fakul­tät Wirt­schaft und Manage­ment Fach­ge­biet Wirt­schafts- und Infra­struk­tur­po­li­tik (WIP) Bereich Infra­struk­tur­ma­nage­ment und Ver­kehrs­po­li­tik: Schrei­ben an die SPD-Bun­des­tags­frak­ti­on, Betreff „Stel­lung­nah­me im Rah­men des Dia­logs zur Grün­dung einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft des Bun­des“

[11] Fratz­scher-Bericht (2015), Ergän­zen­de und abwei­chen­de Posi­tio­nen der in der Kom­mis­si­on ver­tre­te­nen Gewerk­schaf­ten

[12] Ebd.

[13]  Tages­spie­gel vom 25.2.2016, a.a.O.

[14] Ebd.

[15]  Die „Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen bei Mate­ri­al“ führ­ten beim ÖPP-Pro­jekt auf der A1 schon nach einem drei­vier­tel Jahr zum teil­wei­sen Ablö­sen des Belags

[16]  „Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen beim Per­so­nal“ kön­nen auch mit Umge­hun­gen des Ver­ga­be­rechts und Lohn­dum­ping umschrie­ben wer­den

[17]  DGB-Vor­stands­mit­glied Ste­fan Kör­zell am 23.2.2016 im Inter­view mit der Neu­en Osna­brü­cker Zei­tung (NOZ), Online: http://www.dgb.de/themen/++co++d2d6e940-da15-11e5-b980-52540023ef1a, zuletzt abge­ru­fen am 12.4.2016

[18] Lehr­stuhl für Infra­struk­tur- und Immo­bi­li­en­ma­nage­ment der TU Braun­schweig: Bericht zum For­schungs­vor­ha­ben „ÖPP- Infra­struk­tur­pro­jek­te und Mit­tel­stand“ Auf­trag­ge­ber: Zen­tral­ver­band Deut­sches Bau­ge­wer­be, online: http://www.zdb.de/zdb-cms.nsf/res/TUBS_Forschungsbericht_ZDB.pdf/$file/TUBS_Forschungsbericht_ZDB.pdf, zuletzt abge­ru­fen am 11.4.2016

[19] Ebd.

[20] Thiele/Waßmuth (2016): Aktu­el­le Ent­wick­lun­gen bei der Pri­va­ti­sie­rung der Daseins­vor­sor­ge in Deutsch­land mit beson­de­rem Fokus Bun­des­fern­stra­ßen, Stu­die im Auf­trag der Rosa-Luxem­burg-Stif­tung und der Ver­ei­nig­ten Dienst­leis­tungs­ge­werk­schaft ver.di, online: https://www.gemeingut.org/Privatisierungsstudie/, zuletzt abge­ru­fen am 11.4.2016

[21] BMVI (2015), a.a.O.

[22] BMVI (2015), a.a.O.

[23]  Haupt­ver­band der Deut­schen Bau­in­dus­trie (2015): Gemein­sa­me Pres­se­mit­tei­lung – Ver­si­che­rungs­wirt­schaft und Bau­in­dus­trie zu den Bera­tun­gen des Bun­des zur Umset­zung der Vor­schlä­ge der Fratz­scher-Kom­mis­si­on, 06.10.2015. Online: http://www.presseportal.de/pm/24058/3140131 (letz­ter Zugriff: 12.4.2016).

[24] So befür­wor­te­ten die DEGES und die VIFG in zwei Land­tags­an­hö­run­gen 2015 als zwei von fünf Orga­ni­sa­tio­nen ÖPP unein­ge­schränkt. In 13 Stel­lung­nah­men wur­de pro und Kon­tra abge­wo­gen, in 17  Stel­lung­nah­men wur­de ÖPP gene­rell abge­lehnt, sie­he dazu Thiele/Waßmuth (2016), S.74, Tabel­le 11

[25] Fratz­scher-Bericht (2015), a.a.O.

[26] Das wür­de auch erklä­ren, war­um die ASFI­NAG selbst seit Jah­ren offen­siv für ihr Modell wirbt — man möch­te, dass Deutsch­land einen ähn­li­chen Weg geht, um die eige­ne Posi­ti­on gegen­über der EU zu stär­ken.

[27] Sie­he dazu auch Thiele/Waßmuth (2016)

Erra­ta: In einer frü­he­ren Fas­sung hat­ten wir ange­ge­ben, mit den Anga­ben von Dr.  Schier­hackl wäre die ASFI­NAG pro Mit­ar­bei­ter sechs­ein­halb Mal mehr so viel wert wie der Tech­no­lo­gie­kon­zern Apple. Dabei wur­de der geschätz­te Wert nur auf die 600 Lan­des­mit­ar­bei­te­rIn­nen bezo­gen, die Schier­hackl  in der Sit­zung ange­spro­chen hat­te. Nimmt man alle 2.674 Mit­ar­bei­te­rIn­nen (Stand 31.12.2014), ergibt sich der nun im Text genann­te Wert (ASFI­NAG pro Mit­ar­bei­ter ist etwa soviel Wert wie Apple pro Mit­ar­bei­ter).

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