Home » Allgemein, Autobahn, Gabriels ÖPP-Kommission, Mobilität, PPP

Bau und Unter­hal­tung des Ver­kehrs­net­zes

28 Januar 2016
Kurt Bodewig, Foto: Johannes Jansson, Wikimedia, CC 2.5 Denmark

Kurt Bode­wig, Foto: Johan­nes Jans­son, Wiki­me­dia, CC 2.5 Den­mark

von Carl Waß­muth

Ver­gan­ge­nen April hat­te die soge­nann­te Fratz­scher-Kom­mis­si­on in ihrem Abschluss­be­richt weit­rei­chen­de Vor­schlä­ge zur Ein­bin­dung pri­va­ten Kapi­tals in den Bun­des­fern­stra­ßen­bau gemacht. Die Ver­kehrs­mi­nis­ter­kon­fe­renz der Län­der (VMK) hat­te die­sen Bericht und die dar­in ent­hal­te­nen Hand­lungs­emp­feh­lun­gen zur Kennt­nis genom­men. In einem Beschluss vom 13.7.2015 bestä­tig­te sie die Not­wen­dig­keit zu täti­gen­der Inves­ti­tio­nen ange­sichts einer lang­jäh­ri­gen Ver­nach­läs­si­gung der Erhal­tungs­in­ves­ti­tio­nen im Bestand. Dazu set­ze sie eine Kom­mis­si­on »Bau und Unter­hal­tung des Ver­kehrs­net­zes« unter Lei­tung von Bun­des­mi­nis­ter a. D. Kurt Bode­wig (Bode­wig II) ein, zu der außer­dem Minis­ter Chris­ti­an Pegel (VMK-Vor­sitz), Minis­ter Win­fried Her­mann (Baden-Würt­tem­berg), Staats­mi­nis­ter Joa­chim Herr­mann (Bay­ern), Sena­tor Frank Horch (Ham­burg), Minis­ter Micha­el Gro­schek (Nord­rhein-West­fa­len), Minis­ter Tho­mas Webel (Sach­sen-Anhalt), Minis­ter Rein­hard Mey­er (Schles­wig-Hol­stein) und Minis­te­rin Bir­git Kel­ler (Thü­rin­gen) gehö­ren. Im Ein­set­zungs­be­schluss wird dabei fest­ge­stellt:

Die Ver­kehrs­mi­nis­ter­kon­fe­renz erwar­tet ange­sichts der weit­rei­chen­den Über­le­gun­gen und Vor­schlä­ge einen ange­mes­se­nen Zeit­raum für die Prü­fung und Dis­kus­si­on. Sie sieht in die­ser Legis­la­tur­pe­ri­ode des Bun­des kei­nen Ent­schei­dungs­be­darf.

Die Ver­kehrs­mi­nis­ter­kon­fe­renz sieht in der grund­ge­setz­lich bestimm­ten Ver­wal­tung der Bun­des­fern­stra­ßen durch die Län­der ein bewähr­tes Sys­tem.“

Am 28.9.2015 legt die Bode­wig-II-Kom­mis­si­on der VMK einen ers­ten Zwi­schen­be­richt vor. Am 7.12.2015 folg­te ein soge­nann­ter „Sze­na­ri­en-Bericht“, am 22.1.2016 ein „Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt“. Ein Abschluss­be­richt soll die Doku­men­te zusam­men­fas­sen. Aus den bis­he­ri­gen Berich­ten sind jedoch bereits Vor­schlä­ge für erheb­li­che Vor­fest­le­gun­gen der Län­der ables­bar, ein­ge­bet­tet in zusam­men­fas­sen­de Infor­ma­tio­nen zum The­men­kom­plex. Die Berich­te schla­gen eine struk­tu­rier­te und zen­tra­li­sier­te Ein­bin­dung pri­va­ten Kapi­tals im Bun­des­fern­stra­ßen­bau vor. Die­se Posi­ti­on steht den bis­her geäu­ßer­ten Auf­fas­sun­gen von Lan­des­re­gie­run­gen und Lan­des­par­la­men­ten eben­so ent­ge­gen wie den bei­den bis­he­ri­gen Beschlüs­sen des Bun­des­rats zur Fra­ge­stel­lung. Wegen der beson­de­ren Bedeu­tung der drei Berich­te wer­den sie nach­fol­gend ein­ge­hen­der unter­sucht und in den Gesamt­kon­text der Debat­te um eine Bun­des­fern­stra­ßeng­sell­schaft ein­ge­ord­net.

1.       Der Zwi­schen­be­richt

Nur knapp einen Monat nach der kon­sti­tu­ie­ren­den Sit­zung stell­te die Bode­wig-2-Kom­mis­si­on bereits den Län­dern einen Zwi­schen­be­richt zur Ver­fü­gung. Die­ses hohe Tem­po erscheint nicht unan­ge­mes­sen, wenn man den selbst gesetz­ten Zeit­plan in Betracht zieht: Bereits am 23.2.2016 will die Kom­mis­si­on ihren Abschluss­be­richt vor­le­gen. Mit dem recht engen Zeit­plan kom­men die Län­der der Bun­des­re­gie­rung ent­ge­gen, deren favo­ri­sier­tes Modell „Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft“ somit noch in die­ser Legis­la­tur­pe­ri­ode ein Zeit­fens­ter für eine Grund­ge­setz­än­de­rung blie­be.

1.1      Inhalt und Fokus

Der Zwi­schen­be­richt ist bereits recht detail­liert, er betrach­tet auf knapp 50 Sei­ten ins­be­son­de­re Her­aus­for­de­run­gen für die Stra­ßen­in­fra­struk­tur. Ein not­wen­di­ger Fokus wird dabei „im Wesent­li­chen im Bereich des bedarfs­ge­rech­ten Aus­baus und der nach­ho­len­den Sanie­rung des Bestand­net­zes“. gese­hen. Die AutorIn­nen des Zwi­schen­be­richts geben an, dar­um bemüht zu sein, „eine durch­gän­gi­ge, den Pro­zess­an­for­de­run­gen fol­gen­de Struk­tur zu ent­wi­ckeln“. Es wer­den dazu die Ergeb­nis­se der Fratz­scher-Kom­mis­si­on, aber auch der Bode­wig-1-Kom­mis­si­on und der Reform­kom­mis­si­on Groß­pro­jek­te sowie ver­gleich­ba­re Model­le in ande­ren Län­dern Euro­pas her­an­ge­zo­gen. Am Ende wer­den mög­li­che Orga­ni­sa­ti­ons­mo­del­le in vier Sze­na­ri­en dar­ge­stellt.

1.2      Ver­hält­nis zum Fratz­scher-Bericht

Ent­ge­gen des Anspruchs im Namen der Kom­mis­si­on, das Ver­kehrs­netz ins­ge­samt zu betrach­ten, teilt der Zwi­schen­be­richt weit­ge­hend den Fokus der Fratz­scher-Kom­mis­si­on auf den Stra­ßen­ver­kehr[1]. Die Ver­en­gung der Sicht­wei­se (nur die Stra­ßen­in­fra­struk­tur zu betrach­ten) folgt damit der Vor­ga­be des Fratz­scher-Berichts, der die Infra­struk­tu­ren für die Ver­keh­re auf der Schie­ne, auf dem Was­ser und in der Luft außen vor lässt.

Auch inner­halb des Stra­ßen­net­zes ist der Fokus ein­sei­tig auf Fern­stra­ßen: Mit der Quan­ti­fi­zie­rung wich­ti­ger Netz­län­gen der bestehen­den Ver­kehrs­in­fra­struk­tu­ren wer­den zwar ein­gangs die Dimen­sio­nen beleuch­tet. Allein die Kreis­stra­ßen und kom­mu­na­len Stra­ßen haben dem­nach zusam­men zehn Mal mehr Netz-Kilo­me­ter als die Bun­des­fern­stra­ßen. Ob und inwie­weit eine Ein­zel­lö­sung für die Bun­des­fern­stra­ßen bestehen­de Syn­er­gi­en bedroht, wird aller­dings nicht detail­liert unter­sucht.

In Abgren­zung zum Fratz­scher-Bericht wird her­vor­ge­ho­ben, dass die dor­ti­ge aus­schließ­li­che Dis­kus­si­on der Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur nicht „aus­rei­chend sys­te­ma­tisch“ wäre, um die Pro­zess­ab­läu­fe zu opti­mie­ren, viel­mehr wür­de damit „der zwei­te Schritt vor dem ers­ten“ erfol­gen. Dem­ge­gen­über hält man fol­gen­de Rei­hen­fol­ge für gebo­ten: Pro­zess­ab­läu­fe – Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur – Finan­zie­rungs­struk­tur – Mit­tel­her­kunft. Der Zwi­schen­be­richt begrün­det die­se Rei­hen­fol­ge mit der als zutref­fend erkann­ten Reform­be­dürf­tig­keit der Auf­trags­ver­wal­tung, zu der auch im Koali­ti­ons­ver­trag ein Pas­sus ent­hal­ten ist:

Zudem wer­den wir gemein­sam mit den Län­dern Vor­schlä­ge für eine Reform der Auf­trags­ver­wal­tung Stra­ße erar­bei­ten und umset­zen“ (Koali­ti­ons­ver­trag CDU/CSU und SPD, 2013).

Die Vor­schlä­ge der Fratz­scher-Kom­mis­si­on über­la­gern die­se Dis­kus­si­on nach Auf­fas­sung der Bode­wig-2-Kom­mis­si­on mit dem Vor­schlag zu einer Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft.

1.3      Model­le in ande­ren Län­dern Euro­pas

Es wird im Bericht in Dia­gram­men dar­ge­stellt, wie der lan­des­wei­te Fern­stra­ßen­ver­kehr in Deutsch­land, Öster­reich, Schweiz, Frank­reich und Däne­mark orga­ni­siert ist. Dabei wird zwi­schen Orga­ni­sa­ti­ons­form und Mit­tel­her­kunft dif­fe­ren­ziert. Es feh­len aller­dings Kenn­wer­te, die einen Rück­schluss dar­auf zulas­sen, wie effek­tiv die jewei­li­gen Model­le sind. Selbst wenn man davon aus­geht, dass alle Sys­te­me in etwa die glei­chen Leis­tun­gen für die Ver­kehrs­teil­neh­me­rIn­nen erbrin­gen und die Infra­struk­tu­ren in etwa pro Kopf den glei­chen Wert auf­wei­sen, wäre für eine Bewer­tung wich­tig, ob und in wie­weit sich die dafür ein­ge­setz­ten Mit­tel in der Höhe unter­schei­den. So ist zum Bei­spiel aus Frank­reich bekannt, dass das Sys­tem der pri­vat erho­be­nen Maut seit eini­gen Jah­ren als inef­fi­zi­ent kri­ti­siert wird. Eine Anga­be der auf­ge­wen­de­ten Mit­tel pro Ver­kehrs­leis­tung oder zumin­dest pro Stra­ßen­ki­lo­me­ter und Jahr fehlt im Län­der­ver­gleich.

1.4      Erhe­bungs­ef­fi­zi­enz von Ein­nah­men­quel­len im Ver­kehrs­sek­tor in Deutsch­land

In Abbil­dung 21 des Zwi­schen­be­richts wer­den ver­schie­de­ne Ein­nah­me­quel­len im Ver­kehrs­sek­tor in Deutsch­land ent­spre­chend der Mit­tel­her­kunft gegen­über­ge­stellt. Anhand der getrenn­ten Auf­füh­rung der Brut­to-Ein­nah­men gegen­über den ver­blei­ben­den („frei ver­füg­ba­ren“) Mit­teln, d.h. nach Abzug von Rück­erstat­tun­gen und den Kos­ten für Betrieb und Kon­trol­le, wird die Erhe­bungs­ef­fi­zi­enz angeg­ben. Die­se beträgt für die Ener­gie­steu­er dem­nach 96,6 %, für die Kfz-Steu­er 96,4 %, für die Lkw-Maut 71,0 % und für die Pkw-Maut 12,8 %.

Es wird deut­lich, dass die nut­zer­fi­nan­zier­ten Maut-Sys­te­me deut­lich schlech­ter abschnei­den als die direk­te Erhe­bung von Steu­ern. Im Fal­le der Pro­gno­se für die Pkw-Maut liegt zwar aktu­ell eine Ver­zer­rung wegen der pro­gnos­ti­zier­ten Rück­erstat­tun­gen vor, die auf dem Ver­spre­chen basie­ren, dass kei­ne deut­sche Auto­fah­re­rIn schlech­ter gestellt wer­den soll­te. Ent­fal­len die­se Rück­erstat­tun­gen (und wird somit das Ver­spre­chen gebro­chen), ver­blei­ben den­noch erheb­li­che Kos­ten für Betrieb und Kon­trol­le. Im Ver­hält­nis zu den Net­to­ein­nah­men wür­de dann basie­rend auf den Zah­len des Zwi­schen­be­richts für die Pkw-Maut eine Erhe­bungs­ef­fi­zi­enz von 68% anfal­len, eine ver­mut­lich immer noch wenig befrie­di­gen­de Quo­te. Der Zwi­schen­be­richt nimmt dazu inso­weit Stel­lung, dass ange­merkt wird, dass

im Zuge der Mit­tel­be­schaf­fung auch die Kos­ten der Mit­tel­be­schaf­fung im Blick behal­ten wer­den müs­sen“ (Zwi­schen­be­richt).

Die im Fratz­scher-Bericht vor­ge­schla­ge­ne Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft wird dort eng mit einer Nut­zer­fi­nan­zie­rung ver­knüpft, auch das BMVI möch­te die Nut­zer­fi­nan­zie­rung unter ande­rem unter dem Begriff „Finan­zie­rungs­kreis­lauf Stra­ße“ för­dern. Ohne Betrach­tung ande­rer Aus­wir­kun­gen wie z.B. von Steue­rungs­ef­fek­ten legen die Zah­len zur Erhe­bungs­ef­fi­zi­enz nahe, dass Gebüh­ren im Bereich der Bun­des­fern­stra­ßen als Ein­nah­men­quel­le mehr als 25 Pro­zent teu­rer kom­men als Steu­ern.

1.5      Sze­na­ri­en

Der Zwi­schen­be­richt eröff­net vier Sze­na­ri­en:

Sze­na­rio 1: Son­der­ver­mö­gen für alle Ver­kehrs­net­ze zur pass­ge­nau­en Bereit­stel­lung von Mit­teln aus dem Bun­des­haus­halt für Inves­ti­tio­nen ins­be­son­de­re zur nach­ho­len­den Sanie­rung.

Sze­na­rio 2: Schaf­fung eines über­jäh­ri­gen, zugriffs­fes­ten Finanz­rah­mens

Sze­na­rio 3: Schaf­fung einer Gesell­schaft, die alle Nut­zer­ent­gel­te bün­delt und für die Auf­ga­ben­stel­lun­gen der Ver­kehrs­net­ze zur Ver­fü­gung stellt

Sze­na­rio 4: Schaf­fung eines effi­zi­en­ten Pro­zess­ab­laufs von der Lini­en­füh­rung bis zur Betriebs­frei­ga­be mit einer kom­plet­ten Pro­jekt­fi­nan­zie­rungs­struk­tur oder einer ver­gleich­ba­ren Finan­zie­rungs­struk­tur, Beschaf­fung der Leis­tun­gen über eige­ne Ein­hei­ten in der Ver­wal­tung, über die DEGES oder ver­gleich­ba­re Pro­jekt­steue­rer

Die von der Fratz­scher-Kom­mis­si­on vor­ge­schla­ge­ne Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft ist in kei­nem der Vor­schlä­ge ent­hal­ten. Die Bewer­tung der Sze­na­ri­en erfolgt qua­li­ta­tiv in jeweils weni­gen Sät­zen. Eine ein­deu­ti­ge Prä­fe­renz für eines der Sze­na­ri­en ist nicht ables­bar.

1.6      Bezü­ge zum Grund­ge­setz

Der Zwi­schen­be­richt legt dar, dass zahl­rei­che Bezie­hun­gen zu Rege­lun­gen im Grund­ge­setz vor­lie­gen, ins­be­son­de­re zu den Arti­keln 83, 90, 104a, 104b, 106a, 106b, 107 sowie 143c. Für Sze­na­rio 3 wird ange­ge­ben, dass für die Umset­zung „umfang­rei­che ver­fas­sungs­recht­li­che Ände­run­gen“ (Zwi­schen­be­richt) erfor­der­lich sind. Da die von der Fratz­scher-Kom­mis­si­on vor­ge­schla­ge­ne Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft nicht als Sze­na­rio auf­ge­führt wird, bleibt offen, ob die­ses Modell einer Grund­ge­setz­än­de­rung des zen­tra­len Arti­kel 90 GG bedürf­te oder nicht. Arti­kel 90 regelt wie in Kapi­tel 1 dar­ge­stellt die Auf­trags­ver­wal­tung für die Bun­des­au­to­bah­nen und sons­ti­gen Bun­des­stra­ßen. Geht man davon aus, dass die Schaf­fung einer Gesell­schaft, die alle Nut­zer­ent­gel­te bün­delt, weni­ger weit­ge­hend ist als der Wech­sel von der Auf­trags­ver­wal­tung zu einer Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft, so liegt der Schluss nahe, dass für Letz­te­res ver­fas­sungs­recht­li­che Ände­run­gen noch zwin­gen­der sein müss­ten.

1.7      ÖPP im Zwi­schen­be­richt

Die AutorIn­nen des Zwi­schen­be­richts sehen ÖPP als Beschaf­fungs­va­ri­an­te wohl­wol­lend:

Wie effi­zi­ent Maß­nah­men bei pass­ge­nau­er Finan­zie­rungs­struk­tur aus­se­hen kön­nen, wird bei den der­zei­ti­gen ÖPP-Model­len gezeigt“ (Zwi­schen­be­richt).

Bei der 1. Staf­fel der ÖPP-Model­le wur­de vom BMVI gezeigt, wie schnell eine rea­li­sie­rung mit pass­ge­nau­er Finan­zie­rungs­struk­tur mög­lich ist“ (Zwi­schen­be­richt).

Dem­entspre­chend fin­den sich in den Sze­na­ri­en posi­ti­ve Bezug­nah­men auf ÖPP. In Sze­na­rio 1 soll ÖPP expli­zit ermög­licht wer­den:

Die Beschaf­fung der Leis­tun­gen kann sowohl über ÖPP-Model­le, kon­ven­tio­nel­le Beschaf­fung oder Eigen­leis­tung erfol­gen“ (Zwi­schen­be­richt).

Auch in den Sze­na­ri­en 2 und 4 wer­den posi­ti­ve Effek­te aus ÖPP-Model­len als bei­spiel­haft dar­ge­stellt. Sze­na­rio 2 nimmt posi­tiv Bezug auf den nur für ÖPP-Model­le erfor­der­li­chen Ver­gleichs­pa­ra­me­ter „Public Sec­tor Com­pe­ra­tor“ (PSC) sowie auf den Lebens­zy­klus­an­satz:

Die Gut­ach­ten zu den Beschaf­fungs­va­ri­an­ten (PSC) haben gezeigt, dass im Zuge von Lebens­zy­klus­an­sät­zen ein Ein­spar­po­ten­ti­al von mehr als 10% sicher­ge­stellt wer­den kann“ (Zwi­schen­be­richt).

In der Debat­te um ÖPP wur­de über lan­ge Jah­re der Lebens­zy­klus­an­satz mit (unter­stell­ten) posi­ti­ven Effek­ten von ÖPP gleich­ge­setzt. Impli­zit wur­de dabei der kon­ven­tio­nel­len Beschaf­fung zuge­schrie­ben, nicht inte­griert über die gan­ze Lebens­dau­er einer Infra­struk­tur pla­nen, beschaf­fen und betrei­ben zu kön­nen. Dem­nach soll­te man mit der kon­ven­tio­nel­len Beschaf­fung auch kei­ne Ver­bund­vor­tei­le heben kön­nen. Es wur­de bereits dar­auf ver­wie­sen, dass ÖPP fak­tisch statt den Lebens­zy­klus, den (deut­lich kür­ze­ren) Ver­trags­zy­klus berück­sich­tigt, was zu erheb­li­chen Her­aus­for­de­run­gen hin­sicht­lich des Rest­wer­tes von Infra­struk­tu­ren bei Ver­trags­en­de führt. Die­se Dis­kus­si­on wird hier nicht rezi­piert. Eine Quel­le für das ange­ge­be­ne Ein­spar­po­ten­ti­al von „mehr als 10 Pro­zent “ fehlt.

In Sze­na­rio 4 gel­ten die A-Model­le als Vor­bild:

Auch hier zei­gen die A-Model­le der Ver­gan­gen­heit, wie effi­zi­ent eine Beschaf­fung orga­ni­siert wer­den kann, wenn eine kom­plet­te Finan­zie­rung zu Beginn des Bau­vor­ha­bens sicher­ge­stellt ist“ (Zwi­schen­be­richt).

Eine Bezug­nah­me auf die umfang­reich vor­lie­gen­de Kri­tik an ÖPP, wie sie z.B. die Rech­nungs­hö­fe mehr­fach geäu­ßert haben wur­de, erfolgt nicht. Geht man davon aus, dass bei ÖPP die Nach­tei­le die Vor­tei­le über­wie­gen, wäre hier zu prü­fen, ob bei einer Über­tra­gung auf bun­des­wei­te Orga­ni­sa­ti­ons­mo­del­le die erhoff­ten Vor­tei­le ohne die damit ver­bun­de­nen Nach­tei­le zu errei­chen sind.

2.       Der Sze­na­ri­en-Bericht

Der Sze­na­ri­en-Bericht gibt an, die Fra­ge “Was könn­te pas­sie­ren?” zu unter­su­chen. Die­se Anfor­de­rung wird erfüllt, tat­säch­lich geht der Bericht jedoch auch deut­lich dar­über hin­aus. Es fin­det impli­zit und expli­zit eine weit­rei­chen­de Wer­tung der Vor­schlä­ge zu einer Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft statt.

2.1      Dar­stel­lung der Sze­na­ri­en

Die Sze­na­ri­en wer­den beschrie­ben und dann text­lich und sowie in einem Punk­te­sys­tem bewer­tet. Details zu die­ser Bewer­tung fin­den sich wei­ter unten. Es sei nur so viel vor­ab ange­merkt: Alle drei Sze­na­ri­en errei­chen aus­nahms­los in der Kate­go­rie „Kos­ten­er­spa­rung Steuerzahler/Nutzer“ nur 2 oder 3 von 5 mög­li­chen Punk­ten. Es erscheint frag­lich, ob nicht schon an die­ser Stel­le alle drei Sze­na­ri­en ver­wor­fen und ersetzt wer­den soll­ten durch sol­che, bei denen wenigs­tens eines die vol­le Punkt­zahl in die­ser zen­tra­len Kate­go­rie erreicht.

2.1.1       Sze­na­rio 1: Wei­ter­ent­wick­lung der Auf­trags­ver­wal­tung

Vor­ge­schla­gen wer­den eine bes­se­re und lang­fris­ti­ge­re Per­so­nal­pla­nung und -ent­wick­lung, eine Opti­mie­rung der Pro­zess­ab­läu­fe, eine Reduk­ti­on von Dop­pel­struk­tu­ren sowie eine pass­ge­naue Finan­zie­rungs­struk­tur. Letz­te­re soll gewähr­leis­tet wer­den durch eine kos­ten­ba­sier­te über­jäh­ri­ge Mit­tel­be­reit­stel­lung, durch eine Pro­jekt­fi­nan­zie­rungs­truk­tur und durch die Schaf­fung eines Son­der­ver­mö­gens. Basis für das Sze­na­rio ist eine aus­kömm­li­che Mit­tel­be­reit­stel­lung.

2.1.2       Sze­na­rio 2: Kom­bi­na­ti­on der Wei­ter­ent­wick­lung der Auf­trags­ver­wal­tung mit einer zen­tra­len Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft

Vor­ge­schla­gen wird die Schaf­fung einer Kapi­tal­sam­mel­stel­le oder Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen sowie die Land- und Kreis­stra­ßen. Wei­te­re Bestand­tei­le des Sze­na­ri­os sind eine pass­ge­naue Finan­zie­rungs­struk­tur mit Über­jäh­rig­keit und Zweck­bin­dung, opti­mier­te Beschaf­fungs­pro­zes­se und Pro­zess­ab­läu­fe sowie eine aus­kömm­li­che Mit­tel­aus­stat­tung.

2.1.3       Sze­na­rio 3a: Bün­de­lung der Auf­ga­ben in einer bun­des­ei­ge­nen Gesell­schaft für die Auto­bah­nen

Vor­ge­schla­gen wird die Schaf­fung einer neu­en bun­des­ei­ge­nen GmbH für die Auto­bah­nen. Damit ver­bun­den wer­den soll die Ent­flech­tung von Bun­des- und Lan­des­zu­stän­dig­kei­ten sowie die Bün­de­lung von Finan­zie­rungs- und Wahr­neh­mungs­kom­pe­tenz erreicht wer­den.

2.1.4       Sze­na­rio 3b: Bün­de­lung der Auf­ga­ben in einer bun­des­ei­ge­nen Gesell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen

Der Vor­schlag ent­spricht Sze­na­rio 3a mit der Schaf­fung einer neu­en bun­des­ei­ge­nen GmbH, nur eben für die Bun­des­fern­stra­ßen ins­ge­samt statt nur für Auto­bah­nen.

2.1.5       Gewich­tung der Sze­na­ri­en in Punk­ten

Am Ende des Sze­na­ri­en-Berichts wer­den alle Sze­na­ri­en in vier über­ge­ord­ne­ten Kate­go­ri­en sowie in 22 Ein­zel­ka­te­go­ri­en mit einem bis 5 Punk­ten gewich­tet. Addiert man die Punk­te der Ein­zel­ka­te­go­ri­en, so liegt Sze­na­rio 2 mit 77 Punk­ten auf dem ers­ten Platz, vor Sze­na­rio 1 (59 Punk­te) und Sze­na­rio 3 (49 Punk­te). Auch in jeder der Haupt­ka­te­go­ri­en Pro­zess­ab­lauf, Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur, Finan­zie­rungs­struk­tur und Mit­tel­her­kunft erhält Sze­na­rio 2 jeweils die meis­ten Punk­te.

Vergleich der Bodewig-Szenarien, Darstellung: GiB

Ver­gleich der Bode­wig-Sze­na­ri­en, Dar­stel­lung: GiB

2.2      Ent­wick­lung der Sze­na­ri­en gegen­über dem Zwi­schen­be­richt

Gegen­über dem Zwi­schen­be­richt haben die dar­ge­stell­ten Sze­na­ri­en und impli­zit damit auch die Her­an­ge­hens­wei­se bereits eine deut­li­che Ver­än­de­rung erfah­ren. Die von der Fratz­scher-Kom­mis­si­on gefor­der­te bun­des­ei­ge­nen Gesell­schaft für Auto­bah­nen bzw. Bun­des­fern­stra­ßen wur­de im Zwi­schen­be­richt noch gar nicht auf­ge­führt, im Sze­na­ri­en-Bericht ist sie nun ent­hal­ten. Die Sys­te­ma­tik des Zwi­schen­be­richts <von den Pro­zess­ab­läu­fen über die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur und Finan­zie­rungs­struk­tur hin zur Mit­tel­her­kunft> wird im Sze­na­ri­en-Bericht eben­falls nicht mehr ein­ge­hal­ten.

2.3      ÖPP im Sze­na­ri­en-Bericht

Die AutorIn­nen des Sze­na­ri­en-Berichts sehen ÖPP — in Kon­ti­nui­tät zum Zwi­schen­be­richt — als Beschaf­fungs­va­ri­an­te wohl­wol­lend. Sie neh­men wie­der posi­tiv auf den Lebens­zy­klus­an­satz Bezug:

Vor­lie­gen­de Gut­ach­ten zu den Beschaf­fungs­ver­glei­chen haben gezeigt, dass im Zuge von Lebens­zy­klus­an­sät­zen ein Ein­spar­po­ten­ti­al von mehr als zehn Pro­zent sicher­ge­stellt wer­den könn­te. Dies konn­te auch in ver­schie­de­nen «Best-Prac­tic» Model­len bereits im Bericht der Kom­mis­si­on «Nach­hal­ti­ge Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­fi­nan­zie­run­gen» (Bode­wig I — Kom­mis­si­on) ein­drucks­voll gezeigt wer­den“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

ÖPP-Model­len wird Bei­spiel­cha­rak­ter zuge­spro­chen:

„Die­sen mone­tä­ren Effek­ten ste­hen erheb­li­che volks­wirt­schaft­li­che posi­ti­ve Effek­te gegen­über. Die soge­nann­ten «A- und V-Model­le» zei­gen im klein­tei­li­gen, wie effek­tiv eine Umset­zung bei gesi­cher­ter Finan­zie­rung sein kann. Die­se Mög­lich­keit gilt es im Sze­na­rio 2, für die vor­han­de­nen Struk­tu­ren und das gesam­te Netz zu ermög­li­chen“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Offen­bar hält man ÖPP im Auto­bahn­bau für effi­zi­ent, d.h. kos­ten­güns­tig. Bezü­ge zur Kri­tik der Rech­nungs­hö­fe an den höhe­ren Kos­ten von ÖPP blei­ben aus­ge­blen­det. In Sze­na­rio 2 möch­te man die Vor­tei­le vom „klein­tei­li­gen“ (ÖPP) für das „gesam­te Netz“ ermög­li­chen, d.h. ÖPP flä­chen­de­ckend zum Stan­dard erhe­ben.

2.4      Beson­der­heit Sze­na­rio 2

Sze­na­rio 2 wird nicht nur mit Punk­ten als <gut> gewer­tet, auch in der text­li­chen Beschrei­bung fin­den sich zahl­rei­che posi­ti­ve Her­vor­he­bun­gen. Die­se sind aller­dings mit einem sehr spe­zi­fi­schen Staats- und Gesell­schafts­ver­ständ­nis ver­bun­den:

Dabei ent­stün­de aus der Auf­trags­ver­wal­tung zuneh­mend eine “Auf­trags­ver­ant­wor­tung” (Sze­na­ri­en-Bericht).

Der beschrie­be­ne Wech­sel ent­spricht auf über­ge­ord­ne­ter Ebe­ne dem Wech­sel vom Vor­sor­ge­staat zum Gewähr­leis­tungs­staat. Die­ser seit eini­gen Jah­ren in vie­len Län­dern von der Regie­rungs- und Par­tei­spit­zen gefor­der­te Wech­sel ist umstrit­ten[2], in Deutsch­land steht er zudem im Span­nungs­feld zum Grund­ge­setz:

Die Aus­übung hoheits­recht­li­cher Befug­nis­se ist als stän­di­ge Auf­ga­be in der Regel Ange­hö­ri­gen des öffent­li­chen Diens­tes zu über­tra­gen, die in einem öffent­lich-recht­li­chen Dienst- und Treue­ver­hält­nis ste­hen“ (Art. 33 IV GG).

Zen­tra­li­sie­rung wird im Zusam­men­hang mit Sze­na­rio 2 als ein Vor­teil ange­se­hen:

Eine sol­che Kapi­tal­sam­mel­stel­le wür­de neben den Trans­ak­ti­ons­kos­ten vor allem auch die Refi­nan­zie­rungs­kos­ten redu­zie­ren. Je dezen­tra­ler die Refi­nan­zie­rung organ­siert wird, des­to höher kön­nen die Kos­ten der Erhe­bung sowie die Zins­kos­ten der Mit­tel­be­schaf­fung aus­fal­len. Bei­spiels­wei­se wür­den durch eine City-Maut erheb­lich höhe­re Erhe­bungs­kos­ten ver­ur­sacht wer­den. Des­halb wur­de die­ser Vor­schlag bereits im Bericht der Kom­mis­si­on «Zukunft der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­fi­nan­zie­rung» (Daeh­re Kom­mis­si­on) von den Län­dern nicht akzep­tiert“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Die augen­fäl­li­gen Ziel­kon­flik­te öko­lo­gi­scher Steue­rungs­ef­fek­te (weni­ger Auto­ver­kehr in Innen­städ­ten und damit die Reduk­ti­on der exter­nen Kos­ten des Ver­kehrs) wer­den aus­ge­blen­det. In Bezug auf die Dis­kus­si­on zu ÖPP und zur Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft kön­nen die Wer­tun­gen einem bestimm­ten Spek­trum der Argu­men­ta­tio­nen zuge­ord­net wer­den: Sie ste­hen Argu­men­ten des BMVI, der VIFG und der DEGES nahe, z.B. hin­sicht­lich einer soge­nann­ten „Refi­nan­zie­rung“:

Davon aus­ge­hend wird im nach­fol­gen­den Sze­na­rio ein Vor­schlag unter­brei­tet, wie eine geeig­ne­te Refi­nan­zie­rungs­struk­tur aus­ge­stal­tet wer­den könn­te: Mit der Ein­rich­tung einer so genann­ten «Kapi­tal­sam­mel­stel­le», die sich als Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft zen­tral um die Mit­tel­be­schaf­fung und Ver­tei­lung küm­mert, könn­te die Grund­la­ge für eine effi­zi­en­te Beschaf­fung der Leis­tun­gen und damit die Bewäl­ti­gung der Auf­ga­ben sicher­ge­stellt wer­den“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Refi­nan­zie­rung impli­ziert, dass die vor­fi­nan­zier­ten Inves­ti­ti­ons­mit­tel aus dem finan­zier­ten Gegen­stand gene­riert und in ihn zurück­ge­lei­tet wer­den. Das sprach­li­che und theo­re­ti­sche Modell dahin­ter ist der Finan­zie­rungs­kreis­lauf (Stra­ße), ver­bun­den mit einer Nut­zer­fi­nan­zie­rung. Wesent­li­chen Mit­tel für den Bun­des­fern­stra­ßen­bau und -betrieb sind nicht-zweck­ge­bun­de­ne Steu­er­mit­tel und wer­den das auch auf abseh­ba­re Zeit wei­ter­hin blei­ben. Die wesent­li­chen Kos­ten im Ver­kehr sind soge­nann­te exter­ne Kos­ten, also sol­che Kos­ten, die nicht bei der Infra­struk­tur und auch nicht beim Betrieb anfal­len. Inso­fern erscheint der Begriff Refi­nan­zie­rung hier ver­fehlt oder sogar irre­füh­rend. Auch das Argu­ment der Zeit­ge­win­ne wird vom BMVI regel­mä­ßig vor­ge­bracht, es wird auch dem Sze­na­rio 2 als posi­ti­ver Effekt zuge­rech­net.

Mit der Schaf­fung einer Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft könn­ten Zeit­ge­win­ne bei der Rea­li­sie­rung erheb­lich erhöht wer­den. […] Eine hohe Rea­li­sie­rungs­ge­schwin­dig­keit wür­de zudem die Belas­tun­gen für den Ver­kehrs­teil­neh­mer in erheb­li­chem Maße redu­zie­ren. Damit könn­ten sowohl die Sicher­heit für den Ver­kehrs­teil­neh­mer als auch die Belas­tung der Umwelt durch Stau­re­duk­ti­on wesent­lich ver­bes­sert wer­den“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Dabei ist zu beach­ten, dass deut­li­che Schwie­rig­kei­ten bestehen, posi­ti­ve volks­wirt­schaft­li­che Effek­te durch eine schnel­le­re Fer­tig­stel­lung in ÖPP-Pro­jek­ten zu bele­gen. Auch teilt der Bun­des­rech­nungs­hof die Ein­schät­zung des BMVI nicht, durch eine schnel­le­re Fer­tig­stel­lung (im Auto­bahn­bau) wür­den erheb­li­che gesamt­wirt­schaft­li­che Nut­zen­vor­tei­le erreicht wer­den.
Eine Wer­tung zu den Zins­kos­ten im Sze­na­ri­en-Bericht kor­re­liert mit der Auf­fas­sung des BMVI, dass sich allein aus den Finan­zie­rungs­kos­ten des Pri­va­ten kei­ne belast­ba­ren Schlüs­se für gene­rel­le Effi­zi­enz­ver­lus­te zie­hen las­sen. Im Sze­na­rio 2 sieht man sogar die Zins­kos­ten an sich „mini­miert“:

Auch wür­den mit­tel­ba­re und unmit­tel­ba­re Effi­zi­enz­ge­win­ne geho­ben wer­den: Zum einen könn­ten Zins­kos­ten mini­miert, zum ande­ren wür­den Beschaf­fungs­pro­zes­se der Leis­tun­gen erheb­lich beschleu­nigt und ver­güns­tigt“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Zin­sen für Staats­an­lei­hen sind der­zeit extrem nied­rig, sie sind durch wei­te­re Maß­nah­men kaum zu redu­zie­ren, es sei denn, man strebt Nega­tiv­zin­sen an. Sowohl die Erfah­run­gen zu ÖPP als auch ein­fa­che Über­le­gun­gen zur Zin­ses­zins­rech­nung legen dar, dass sich bei pri­va­te­rer Finan­zie­rung die – letzt­lich von den Steu­er- und Gebüh­ren­zah­len­den zu tra­gen­den – Zins­kos­ten ver­grö­ßern wer­den.
An einer Stel­le wird Sze­na­rio 2 unmit­tel­bar mit dem Fratz­scher-Bericht ver­knüpft:

Mit der Schaf­fung einer Kapi­tal­sam­mel­stel­le sind nicht zuletzt ver­schie­de­ne Refi­nan­zie­rungs­struk­tu­ren vor­stell­bar, sie­he Abschluss­be­richt der Exper­ten­kom­mis­si­on „Stär­kung von Inves­ti­tio­nen in Deutsch­land“ (Fratz­scher Kom­mis­si­on). Dabei könn­ten sowohl Mit­tel aus der Nut­zer­fi­nan­zie­rung als auch Steu­er­mit­tel ein­ge­bun­den wer­den. Es könn­ten aber auch durch Fonds­kon­zep­te pri­va­te Gel­der akqui­riert bzw. Kapi­tal­an­le­ge­mög­lich­kei­ten geschaf­fen wer­den“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Eine Stel­le ver­weist auf den vor­läu­fi­gen Cha­rak­ter des Modells:

Mit der Schaf­fung einer Kapi­tal­sam­mel­stel­le, die im Wesent­li­chen aus Nut­zer­ent­gel­ten und Haus­halts­zu­wei­sun­gen gespeist wird, sind “Schat­ten­haus­hal­te” ver­meid­bar. Die kon­kre­te Kon­struk­ti­on einer Kapi­tal­sam­mel­stel­le, mit Inte­gra­ti­on von Fonds­struk­tu­ren, müss­te letzt­end­lich im Zuge wei­te­rer Ver­hand­lun­gen erfol­gen“ (Sze­na­ri­en-Bericht).

Nicht ange­spro­chen wird hier auch, ob die Schul­den einer „Kapi­tal­sam­mel­stel­le“ unter natio­na­le und euro­päi­sche Schul­den­re­geln fal­len wür­den.

2.5      Zusam­men­fas­sung und Ein­ord­nung

Im Sze­na­ri­en-Bericht wer­den struk­tur­po­li­ti­sche Sze­na­ri­en vor­ge­stellt, bewer­tet und ver­gli­chen. Sze­na­rio 1 liegt nahe an den For­de­run­gen der Beschäf­tig­ten sowie an frü­he­ren Anre­gun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs. Sze­na­rio 3 bil­det weit­ge­hend den Vor­schlag der Fratz­scher-Kom­mis­si­on ab. Inter­es­sant und neu am Sze­na­ri­en-Bericht ist daher ins­be­son­de­re Sze­na­rio 2 mit der soge­nann­ten „Kapi­tal­sam­mel­stel­le“.

Der Sze­na­ri­en-Bericht selbst stellt sei­ne Punk­te-Gewich­tung gra­fisch, nicht nume­risch, dar. Es ist nicht ange­ge­ben, dass die Kate­go­ri­en als gleich­wer­tig anzu­se­hen sind, und auch nicht, dass eine Addi­ti­on der Punk­te für zuläs­sig erach­tet wird. Gleich­wohl legt auch die opti­sche Ein­schät­zung (bei wel­chem Sze­na­rio sind vie­le dicke schwar­ze Punk­te) nahe, dass Sze­na­rio 2 offen­bar vie­le Vor­tei­le und weni­ge Nach­tei­le in sich ver­eint. Hat nun eine sehr dif­fe­ren­zier­te Betrach­tung unter den mög­li­chen Model­len das Sze­na­rio 2 als am bes­ten geeig­net iden­ti­fi­ziert?

Bevor die­se Fra­ge ein­deu­tig beant­wor­tet wer­den kann, sind wohl hin­sicht­lich Kon­struk­ti­on und anschlie­ßen­der Wer­tung der Sze­na­ri­en noch eini­ge Fra­gen zu beant­wor­ten:

  • Wes­we­gen wur­de über­haupt ein Sze­na­rio abge­bil­det (Sze­na­rio 2), das noch so unspe­zi­fisch ist, dass sei­ne kon­kre­te Kon­struk­ti­on „letzt­end­lich im Zuge wei­te­rer Ver­hand­lun­gen“ erfol­gen muss?
  • Wie kam es zur Aus­wahl der Kate­go­ri­en, sind die Kate­go­ri­en voll­stän­dig? Volks­wirt­schaft­li­che Kate­go­ri­en wie Beschäf­ti­gung, Öko­lo­gie und eine Kos­ten-Nut­zen-Wer­tung wären noch denk­bar.
  • Wur­den nicht an ande­re Stel­le zu vie­le Kate­go­ri­en ein­ge­führt, so dass das Gewicht zen­tra­ler Kate­go­ri­en wie z.B. „per­so­nal­wirt­schaft­li­che Las­ten“ unter­re­prä­sen­tiert ist?
  • Wes­we­gen erhal­ten die Sze­na­ri­en 1 und 2 bei­de die maxi­ma­le Punkt­zahl in der Kate­go­rie „per­so­nal­wirt­schaft­li­che Las­ten“, obwohl Sze­na­rio 2 mit sei­ner Ten­denz zur Zen­tra­li­sie­rung ver­mut­lich vie­le Stel­len in den Auf­trags­ver­wal­tun­gen der Län­der bedroht?
  • Ent­hal­ten die Sze­na­ri­en 2 und 3 tat­säch­lich eigen­stän­di­ge Model­le, oder ist nicht viel­mehr Sze­na­rio 2 die Vor­stu­fe zum vor­ge­schla­ge­nen Modell des Fratz­scher-Berichts, die alle wei­te­ren Schrit­te ermög­licht und der die­se Schrit­te auch in die inne­re Logik ein­ge­schrie­ben sind?

3.       Der Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt

Der Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt der Bode­wig-II-Kom­mis­si­on vom 22. Janu­ar 2016 stellt nach eige­ner Aus­sa­ge den drit­ten und letz­ten Zwi­schen­be­richt dar. Im Abschluss­be­richt sol­len dann die Schluss­fol­ge­run­gen aus allen drei Berich­ten gezo­gen wer­den.

3.1      Eine kon­stru­ier­te Logik

Die Struk­tur der vier auf­ein­an­der auf­bau­en­den Berich­te wird im drit­ten Teil­be­richt, dem „Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt“ zum ers­ten Mal vor­ge­stellt. Ob die­se Struk­tur von den Län­dern so geplant war, darf bezwei­felt wer­den. So hät­te man bei von vor­ne­her­ein geplan­ten vier Berichts­tei­len ver­mut­lich für den ers­ten die­ser Berich­te einen spre­chen­de­ren Namen als „Zwi­schen­be­richt“ gewählt. Der Sze­na­ri­en-Bericht folgt zudem kei­ner inhalt­li­chen Moti­va­ti­on; viel­mehr wur­de dort, wie offen zuge­ge­ben wird, „aus aktu­el­lem Anlass eine Fokus­sie­rung auf die Bun­des­fern­stra­ßen vor­ge­nom­men“. Der ‚aktu­el­le Anlass‘ waren ver­mut­lich die mas­si­ven (aller­dings zum dama­li­gen Zeit­punkt noch nicht öffent­lich gemach­ten) Vor­be­rei­tun­gen des Bun­des mit dem Ziel, eine Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft zu grün­den.

Es gibt noch wei­te­re Anhalts­punk­te, dass die Logik der vier Berichts­tei­le teil­wei­se nur kon­stru­iert und nicht fak­tisch ist. So wird im „Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt“ behaup­tet, im Zwi­schen­be­richt hät­te man die „ver­kehrs­trä­ger- und bau­last­trä­ger­über­grei­fen­den Rah­men für die Fol­ge­be­rich­te geschaf­fen“. Wie oben unter 1.2 dar­ge­stellt wäre das zwar aus öko­lo­gi­schen Grün­den und Moti­ven der volks­wirt­schaft­li­chen Effi­zi­enz wün­schens­wert gewe­sen, hat so aber nicht statt­ge­fun­den. Der (Fern-) Stra­ßen­ver­kehr ist das über­ra­gend domi­nan­te The­ma auch des Zwi­schen­be­richts.

3.2      Vor­ge­schla­ge­ne Lösun­gen

Im Zen­trum des Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt steht eine Lösung aus dem Sze­na­rio 2 des Sze­na­ri­en-Berichts: „Die Auf­trags­ver­wal­tung wird zur Auf­trags­ver­ant­wor­tung“. Nicht nur dar­aus ist eine Ten­denz ables­bar, Sze­na­rio 2 zu favo­ri­sie­ren. In der kon­kre­ten Umset­zung soll eine „Umstel­lung auf das Bestel­ler­prin­zip und die Ein­füh­rung eines der Leis­tungs- und Finan­zie­rungs­ver­ein­ba­rung ange­lehn­ten lang­fris­ti­gen Regel­ver­hält­nis­ses von Leis­tung und Gegen­leis­tung“ erfol­gen. Die Leis­tungs- und Finan­zie­rungs­ver­ein­ba­rung mit der DB AG ist aller­dings ein Instru­ment, des­sen Wirk­sam­keit hin­sicht­lich des Ziels des Erhalts der Infra­struk­tur und der Ver­bes­se­rung der Leis­tungs­fä­hig­keit des Net­zes umstrit­ten ist. So ist belegt, dass der Ver­fall von Bahn­brü­cken fort­schrei­tet, sie­he dazu ins­be­son­de­re die par­la­men­ta­ri­schen Anfra­gen von Bünd­nis 90 / Die Grü­nen. Die Fahr­zei­ten im Netz ver­län­gern sich, und das bei gleich­zei­tig hohem Anteil an ver­spä­te­ten Zügen. Ob die Leis­tungs- und Finan­zie­rungs­ver­ein­ba­rung als Vor­bild oder doch eher als abschre­cken­des Bei­spiel taugt, soll­te noch dis­ku­tiert, bes­ser noch: eva­lu­iert wer­den.

3.3      Abstim­mung von Bund und Län­dern

Die 3. Sit­zung der Bode­wig-II-Kom­mis­si­on hat am 7. Dezem­ber 2015 statt­ge­fun­den. Erst danach, am 11. Dezem­ber 2015, hat das Ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um sei­ne Reform­vor­schlä­ge prä­sen­tiert. Eine ande­re ter­min­rei­hen­fol­ge wäre ver­mut­lich sei­tens des Bun­des koope­ra­ti­ver gewe­sen. Doch nicht nur das: Von Bestre­bun­gen einer gemein­sa­men Kom­mis­si­on von Bund und Län­dern war bis­her zu kei­nem Zeit­punkt die Rede. Auch bei der Fratz­scher-Kom­mis­si­on waren die Län­der nicht ein­ge­bun­den gewe­sen. Ins­ge­samt ent­steht der Ein­druck, dass der Bund die Vor­ga­ben macht und die Län­der wohl oder übel nach­zie­hen, und zwar ganz und gar nicht im Ein­klang mit dem ent­spre­chen­den Pas­sus im Koali­ti­ons­ver­trag (sie­he 1.2). Des­we­gen könn­te es erstau­nen, dass im Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt nun dem Bund beschei­nigt wird, er hät­te sei­ne Vor­ga­ben im Koali­ti­ons­ver­trag des Bun­des „in vol­lem Umfang ent­spro­chen“:

Ins­ge­samt kann fest­ge­stellt wer­den, dass über die kon­se­quen­te Wei­ter­ent­wick­lung der Auf­trags­ver­wal­tung und der deut­li­chen Fokus­sie­rung des Bun­des auf die Finan­zie­rungs­struk­tur sowie einer Son­der­be­hand­lung der nach­ho­len­den Sanie­rung alle von Bund und Län­dern ange­streb­ten Reform­zie­le erreicht wer­den kön­nen. Damit kann den Vor­ga­ben des Koali­ti­ons­ver­tra­ges des Bun­des zur 18. Legis­la­tur­pe­ri­ode eben­falls in vol­lem Umfang ent­spro­chen wer­den.“ (Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt)

Die posi­ti­ve Her­vor­he­bung des Bun­des geht aber noch weit dar­über hin­aus:

Die­se Vor­ge­hens­wei­se stellt sicher, dass es zu kei­nen Dop­pel­struk­tu­ren, Zeit­ver­zö­ge­run­gen oder hohen Reform­kos­ten kommt.“ (Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt)

Der Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt gibt dar­über hin­aus an, auch die „Reform­not­wen­dig­kei­ten und Reform­zie­le, die in der 3. Kom­mis­si­ons­sit­zung for­mu­liert wur­den und sich in Tei­len auch in der Infor­ma­ti­on des BMVI an die Mit­glie­der des Bun­des­tags­ver­kehrs­aus­schus­ses wie­der­fin­den“ zu nen­nen. Auf die­sem Wege fin­den die Posi­tio­nen des BMVI Ein­gang in den Bericht, die genann­ten Reform­not­wen­dig­kei­ten und Reform­zie­le wer­den offen­bar als zutref­fend unter­stellt.

3.4      Pri­va­tes Kapi­tal

Der Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt möch­te offen­bar den Weg frei­ma­chen für pri­va­tes Kapi­tal für die Bereit­stel­lung von Infra­struk­tu­ren. Die­se Weg­bah­nung wird zwar gleich­zei­tig durch sprach­li­che Wen­dun­gen („letzt­end­lich nur“ — „nur auf Ein­zel­pro­jekt- bzw. Kon­zes­si­ons­ba­sis“ — „nur ein klei­ner Bei­trag“) als begrenzt beschrie­ben. Eine objek­ti­ve Grenz­set­zung fin­det aller­dings nicht statt:

Pri­va­tes Kapi­tal kann letzt­end­lich nur wie bis­her in Ein­zel­pro­jek­ten bzw. über Kon­zes­sio­nen Ein­gang in die Gesamt­fi­nan­zie­rung fin­den. Zur Gewin­nung pri­va­ter Inves­ti­tio­nen bedarf es einer Ren­di­te. Damit erhö­hen sich zwangs­läu­fig die Kos­ten für die Bereit­stel­lung der Infra­struk­tur. Eine für die öffent­li­che Hand akzep­ta­ble Ren­di­ten­hö­he lie­ße sich wie folgt errei­chen:

  • Durch die Ein­räu­mung eines Rech­tes zur Nut­zung (Kon­zes­si­on z.B. § 15 FstrG – Neben­be­trie­be)
  • Durch Kon­zes­sio­nen zum Bau, Erhalt und oder Betrieb (A, F + V-Model­le)
  • Durch Zin­sen für die Fremd­ka­pi­tal­be­reit­stel­lung

Dabei kann die Ren­di­te über Ein­spa­run­gen oder über Aus­schüt­tun­gen (Maut­ein­nah­men, Aus­schüt­tun­gen) rea­li­siert wer­den.“

Die Ein­bin­dung pri­va­ter Inves­ti­tio­nen kann dabei sinn­vol­ler­wei­se über eine dafür spe­zia­li­sier­te Gesell­schaft kon­zi­piert und über die zen­tra­le Finan­zie­rungs­ge­sell­schaft abge­wi­ckelt wer­den.
Fazit: Mit einer Mobi­li­sie­rung pri­va­ter Inves­ti­tio­nen kann nur auf Ein­zel­pro­jekt- bzw. Kon­zes­si­ons­ba­sis ein klei­ner Bei­trag geleis­tet wer­den.“
(Pro­zess­op­ti­mie­rungs­be­richt)

Ins­ge­samt soll sowohl die Kre­dit­fä­hig­keit einer ent­spre­chen­den Gesell­schaft gestat­tet wer­den als auch die Mög­lich­keit, Kapi­tal­an­le­gern ÖPP-Ver­trä­ge anzu­bie­ten.

3.5      Kei­ne Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft – aber „Umset­zungs­stra­te­gi­en“, die Ver­gleich­ba­res bewir­ken

Die Län­der stel­len sich in ihrer eige­nen Zusam­men­fas­sung und Schluss­be­trach­tung dem Anschein nach gegen die Plä­ne des Bun­des:

Die Län­der stel­len die poli­ti­sche Fra­ge, ob die Reform­zie­le des Bun­des über­haupt zen­tral erreich­bar sind, wenn man sich aus­schließ­lich auf eine orga­ni­sa­to­ri­sche Kon­zen­tra­ti­on der Pro­zes­se fokus­siert. Dies ist — auch ange­sichts anzu­neh­men­der umfäng­li­cher Trans­ak­ti­ons­kos­ten und einer lan­gen zeit­li­chen Umset­zungs­pha­se — zwei­fel­haft. Ein Zeit­fens­ter von deut­lich mehr als einer Deka­de ist im Fal­le der Grün­dung einer eige­nen Bun­des­ge­sell­schaft (inklu­si­ve Grund­ge­setz­än­de­rung und Inte­gra­ti­on) anzu­neh­men. Dage­gen sind die im vor­lie­gen­den Bericht beschrie­be­nen Umset­zungs­stra­te­gi­en ohne Frik­tio­nen in einem Zeit­raum von ca. zwei Jah­ren durch­führ­bar.“

Der sprach­lich ange­deu­te­te Kon­flikt fin­det sich jedoch in den prä­fe­rier­ten inhalt­li­chen Model­len nicht wie­der. Der ursprüng­li­che Vor­schlag der Fratz­scher-Kom­mis­si­on, pri­va­tem Kapi­tal (zen­tra­li­sier­ten und struk­tu­rier­ten) Zugang zum Bau, Unter­halt und Betrieb öffent­li­chen Infra­struk­tu­ren zu ver­schaf­fen, wird erfüllt. Dort heißt es:

[Es] müss­te ein Mecha­nis­mus gefun­den wer­den, um die […] Risi­ken min­des­tens teil­wei­se auf pri­va­te Inves­to­ren zu über­tra­gen. Dafür kämen […] in Fra­ge: Koin­ves­ti­tio­nen auf Pro­jekt­ebe­ne mit Infra­struk­tur- fonds oder ande­ren insti­tu­tio­nel­len Inves­to­ren, die ihrer­seits Kapi­tal­sam­mel­stel­len sind und auf die­se Wei­se Risi­ko gebün­delt weitergeben.“(Abschlussbericht der Fratz­scher-Kom­mis­si­on)

Das Modell deckt sich zudem auch mit den For­de­run­gen von Bau­in­dus­trie und Ver­si­che­rungs­wirt­schaft:

Eine Betei­li­gung pri­va­ter Part­ner an der Gesell­schaft leh­nen GDV und HDB ab. Eine sol­che Gesell­schaft böte jedoch auf Pro­jekt­ebe­ne vie­le Mög­lich­kei­ten, pri­va­tes Kapi­tal zu betei­li­gen. «Öffent­lich-pri­va­te Part­ner­schaf­ten haben sich bewährt. Alle bis­he­ri­gen Pro­jek­te waren im Kos­ten- und Zeit­rah­men, Mehr­kos­ten gab es nicht», betont Knip­per. Inves­to­ren könn­ten mit der Über­nah­me von Pro­jekt­ri­si­ken höhe­re Ren­di­ten erzie­len als etwa mit Bun­des­an­lei­hen. Im Gegen­zug wer­de der Staat von Risi­ken ent­las­tet. «Bei ÖPP gilt, Ren­di­te gegen die Über­nah­me von Risi­ken. Das ist ein fai­rer Deal», so Knip­per“ (Haupt­ver­band der Deut­schen Bau­in­dus­trie 2015, gemein­sa­me Pres­se­mit­tei­lung – Ver­si­che­rungs­wirt­schaft und Bau­in­dus­trie zu den Bera­tun­gen des Bun­des zur Umset­zung der Vor­schlä­ge der Fratz­scher-Kom­mis­si­on, 06.10.2015. Online: http://www.presseportal.de/pm/24058/3140131 )

4.       Zusam­men­fas­sen­de Bewer­tung

Die Berich­te der Bode­wig-II-Kom­mis­si­on ste­hen inhalt­lich und kon­zep­tu­ell eher lose mit­ein­an­der im Zusam­men­hang. Der im letz­ten Bericht behaup­te­te Ver­bund der Doku­men­te ist bis­her nicht glaub­wür­dig. Nament­li­che AutorIn­nen sind nicht genannt, es ist gut vor­stell­bar, dass die Berich­te nur weni­ge gemein­sa­me Ver­fas­se­rIn­nen haben. Gemein­sam ist den Berich­ten aller­dings die star­ke bis aus­schließ­li­che Fokus­sie­rung auf den Bun­des­fern­stra­ßen­bau sowie die Prä­fe­renz für die Betei­li­gung pri­va­ten Kapi­tals. Der im zwei­ten und drit­ten Bericht prä­fe­rier­te Lösungs­vor­schlag („Sze­na­rio 2“) ist schwach aus­for­mu­liert. Gleich­wohl ermög­licht genau die­ses Sze­na­rio expli­zit die Betei­li­gung von pri­va­tem Kapi­tal auf ver­schie­de­nen Ebe­nen, und zwar ohne eine Begren­zung der Höhe. Die Berich­te sind Posi­ti­ons­pa­pie­re der Län­der, sie tra­gen jedoch sowohl hin­sicht­lich der unter­stell­ten Vor­aus­set­zun­gen (posi­ti­ve Sicht auf ÖPP, Reform­not­wen­dig­kei­ten und Reform­zie­le) als auch in Bezug auf die prä­fe­rier­te Lösung die Hand­schrift des Bun­des. Die Nähe der Berich­te zu Inter­es­sen des Bun­des kor­re­liert auch mit der in einem Sach­be­richt etwas unmo­ti­viert wir­ken­den Beschei­ni­gung, der Bund wür­de mit sei­nem Vor­ge­hen sei­ne eige­nen Vor­ga­ben im Koali­ti­ons­ver­trag hin­sicht­lich der Koope­ra­ti­on mit den Län­dern erfül­len sowie sicher­stel­len, dass es zu kei­nen Dop­pel­struk­tu­ren, Zeit­ver­zö­ge­run­gen oder hohen Reform­kos­ten kommt. Die Berich­te decken sich nicht mit den außer­halb der Kom­mis­si­on gefass­ten Beschlüs­sen ein­zel­ner Land­ta­ge[3] sowie mit den Äuße­run­gen von Lan­des­re­gie­run­gen zu der Fra­ge­stel­lung[4]. Die Inten­ti­on der AutorIn­nen der Bode­wig-Zwi­schen­be­rich­te und die tat­säch­li­chen Inter­es­sen der Län­der fal­len aus­ein­an­der.

Das abge­se­hen von sei­ner Pri­vat­ka­pi­tal-Prä­fe­renz wenig kon­kre­te „Sze­na­rio 2“ ist recht deut­lich als Kom­pro­miss­vor­schlag ange­legt. Gleich­zei­tig wird es in ver­glei­chen­den Betrach­tun­gen als beson­ders vor­teil­haft dar­ge­stellt. In demo­kra­ti­schen Pro­zes­sen sind Kom­pro­mis­se unab­ding­bar. Es kann somit eine klu­ge Stra­te­gie sein, bereits früh einen Kom­pro­miss anzu­bie­ten, der das Poten­ti­al birgt, mit spä­ter zu tref­fen­den und weni­ger inten­siv (und kon­tro­vers) dis­ku­tier­ten Ent­schei­dun­gen doch wie­der nahe an die eige­ne Aus­gangs­po­si­ti­on zu gelan­gen. Das Sze­na­rio 2 hat vie­le Merk­ma­le eines sol­chen stra­te­gi­schen „tro­ja­ni­schen“ Kom­pro­miss­vor­schlags. Inter­es­sant ist dabei, dass die­ser Vor­schlag in einem Papier der Län­der steht, deren Anlie­gen nach ihren eige­nen bis­he­ri­gen Äuße­run­gen ganz ande­re sind. Die bis­her in Rich­tung Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft als trei­ben­de Kraft auf­tre­ten­den drei Minis­te­ri­en haben ver­mut­lich deut­lich weni­ger Schwie­rig­kei­ten, das Sze­na­rio 2 zu akzep­tie­ren als z.B. die Lan­des­par­la­men­te.

[1] Die Regio­na­li­sie­rungs­mit­tel für den Schie­nen­per­so­nen­nah­ver­kehr wer­den dar­ge­stellt, aller­dings nicht in Bezug zu den wei­te­ren Anga­ben und Schluss­fol­ge­run­gen gesetzt.

[2] Die Kri­tik am Gewähr­leis­tungs­staat reicht vom Vor­wurf der Begüns­ti­gung von teu­ren und demo­kra­tie­schäd­li­chen Pri­va­ti­sie­run­gen (Mühl­bau­er 2011 ) bis hin zu „staats­auf­lö­send“ oder „ver­fas­sungs­feind­lich“ (Has­sel-Reu­sing, Reu­sing 2009)

[3] Ins­be­son­de­re die Land­ta­ge von Bay­ern, Bran­den­burg, Nie­der­sach­sen und Sach­sen-Anhalt

[4] Nie­der­säch­si­sche Lan­des­be­hör­de für Stra­ßen­bau und Ver­kehr: Ableh­nung einer Pri­va­ti­sie­rung der Bun­des­fern­stra­ßen oder einer Betei­li­gung pri­va­ter Inves­to­ren an einer Bun­des­fern­stra­ßen­ge­sell­schaft, da dies Auf­ga­be öffent­li­cher Daseins­vor­sor­ge sei; Minis­te­ri­um für Wirt­schaft, Arbeit, Ener­gie und Ver­kehr Saar­land, Minis­te­ri­um für Ener­gie, Infra­struk­tur und Lan­des­ent­wick­lung Meck­len­burg-Vor­pom­mern: Ableh­nung einer Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen, da dies die Abschaf­fung der Auf­trags­ver­wal­tung durch die Län­der bedeu­te Minis­te­ri­um des Innern, für Sport und Infra­struk­tur; Rhein­land-Pfalz: Begrü­ßung der Aus­wei­tung der Pri­vat­fi­nan­zie­rung der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur mit Vor­be­halt der Prü­fung auf wirt­schaft­li­che Vor­tei­le gegen­über kon­ven­tio­nel­ler Finan­zie­rung; Minis­te­ri­um für Ver­kehr und Infra­struk­tur Baden-Würt­tem­berg und Minis­te­ri­um für Bau­en, Woh­nen, Stadt­ent­wick­lung und Ver­kehr Nord­rhein-West­fa­len: Ableh­nung einer Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen, es brau­che Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen, aber kei­ne Abschaf­fung der grund­ge­setz­lich ver­an­ker­ten Auf­trags­ver­wal­tung der Län­der

Ein Kommentar »

  • hendrik flöting sagt:

    Ich sehe hier einen wei­te­ren Ver­such “Tür­chen” zu öff­nen um über­teu­er­te Kre­di­te zuguns­ten von Pri­vat­fir­men zu Las­ten des Steu­er­zah­lers zu gene­rie­ren, nur um die Pro­ble­ma­tik “Schul­den­brem­se” zu ver­schlei­ern, bzw. zu umge­hen. Dem Steu­er­zah­ler kom­men der­ar­ti­ge “Schat­ten­fi­nan­zie­run­gen” lang­fris­tig teu­rer, wie in ande­ren Län­dern zu beob­ach­ten. Viel­leicht bes­ser Syn­drom “Schul­den­brem­se” als falsch ver­stan­de­ne Staats­form bear­bei­ten …

Kommentar hinterlassen:

Hinterlasse dein Kommentar. Du kannst die Kommentare auch via RSS abonnieren.

Sei freundlich. Bleib beim Thema. Kein Spam.

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.