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Bau und Unterhaltung des Verkehrsnetzes

28 Januar 2016
Kurt Bodewig, Foto: Johannes Jansson, Wikimedia, CC 2.5 Denmark

Kurt Bodewig, Foto: Johannes Jansson, Wikimedia, CC 2.5 Denmark

von Carl Waßmuth

Vergangenen April hatte die sogenannte Fratzscher-Kommission in ihrem Abschlussbericht weitreichende Vorschläge zur Einbindung privaten Kapitals in den Bundesfernstraßenbau gemacht. Die Verkehrsministerkonferenz der Länder (VMK) hatte diesen Bericht und die darin enthaltenen Handlungsempfehlungen zur Kenntnis genommen. In einem Beschluss vom 13.7.2015 bestätigte sie die Notwendigkeit zu tätigender Investitionen angesichts einer langjährigen Vernachlässigung der Erhaltungsinvestitionen im Bestand. Dazu setze sie eine Kommission »Bau und Unterhaltung des Verkehrsnetzes« unter Leitung von Bundesminister a. D. Kurt Bodewig (Bodewig II) ein, zu der außerdem Minister Christian Pegel (VMK-Vorsitz), Minister Winfried Hermann (Baden-Württemberg), Staatsminister Joachim Herrmann (Bayern), Senator Frank Horch (Hamburg), Minister Michael Groschek (Nordrhein-Westfalen), Minister Thomas Webel (Sachsen-Anhalt), Minister Reinhard Meyer (Schleswig-Holstein) und Ministerin Birgit Keller (Thüringen) gehören. Im Einsetzungsbeschluss wird dabei festgestellt:

Die Verkehrsministerkonferenz erwartet angesichts der weitreichenden Überlegungen und Vorschläge einen angemessenen Zeitraum für die Prüfung und Diskussion. Sie sieht in dieser Legislaturperiode des Bundes keinen Entscheidungsbedarf.

„Die Verkehrsministerkonferenz sieht in der grundgesetzlich bestimmten Verwaltung der Bundesfernstraßen durch die Länder ein bewährtes System.“

Am 28.9.2015 legt die Bodewig-II-Kommission der VMK einen ersten Zwischenbericht vor. Am 7.12.2015 folgte ein sogenannter „Szenarien-Bericht“, am 22.1.2016 ein „Prozessoptimierungsbericht“. Ein Abschlussbericht soll die Dokumente zusammenfassen. Aus den bisherigen Berichten sind jedoch bereits Vorschläge für erhebliche Vorfestlegungen der Länder ablesbar, eingebettet in zusammenfassende Informationen zum Themenkomplex. Die Berichte schlagen eine strukturierte und zentralisierte Einbindung privaten Kapitals im Bundesfernstraßenbau vor. Diese Position steht den bisher geäußerten Auffassungen von Landesregierungen und Landesparlamenten ebenso entgegen wie den beiden bisherigen Beschlüssen des Bundesrats zur Fragestellung. Wegen der besonderen Bedeutung der drei Berichte werden sie nachfolgend eingehender untersucht und in den Gesamtkontext der Debatte um eine Bundesfernstraßengsellschaft eingeordnet.

1.       Der Zwischenbericht

Nur knapp einen Monat nach der konstituierenden Sitzung stellte die Bodewig-2-Kommission bereits den Ländern einen Zwischenbericht zur Verfügung. Dieses hohe Tempo erscheint nicht unangemessen, wenn man den selbst gesetzten Zeitplan in Betracht zieht: Bereits am 23.2.2016 will die Kommission ihren Abschlussbericht vorlegen. Mit dem recht engen Zeitplan kommen die Länder der Bundesregierung entgegen, deren favorisiertes Modell „Bundesfernstraßengesellschaft“ somit noch in dieser Legislaturperiode ein Zeitfenster für eine Grundgesetzänderung bliebe.

1.1      Inhalt und Fokus

Der Zwischenbericht ist bereits recht detailliert, er betrachtet auf knapp 50 Seiten insbesondere Herausforderungen für die Straßeninfrastruktur. Ein notwendiger Fokus wird dabei „im Wesentlichen im Bereich des bedarfsgerechten Ausbaus und der nachholenden Sanierung des Bestandnetzes“. gesehen. Die AutorInnen des Zwischenberichts geben an, darum bemüht zu sein, „eine durchgängige, den Prozessanforderungen folgende Struktur zu entwickeln“. Es werden dazu die Ergebnisse der Fratzscher-Kommission, aber auch der Bodewig-1-Kommission und der Reformkommission Großprojekte sowie vergleichbare Modelle in anderen Ländern Europas herangezogen. Am Ende werden mögliche Organisationsmodelle in vier Szenarien dargestellt.

1.2      Verhältnis zum Fratzscher-Bericht

Entgegen des Anspruchs im Namen der Kommission, das Verkehrsnetz insgesamt zu betrachten, teilt der Zwischenbericht weitgehend den Fokus der Fratzscher-Kommission auf den Straßenverkehr[1]. Die Verengung der Sichtweise (nur die Straßeninfrastruktur zu betrachten) folgt damit der Vorgabe des Fratzscher-Berichts, der die Infrastrukturen für die Verkehre auf der Schiene, auf dem Wasser und in der Luft außen vor lässt.

Auch innerhalb des Straßennetzes ist der Fokus einseitig auf Fernstraßen: Mit der Quantifizierung wichtiger Netzlängen der bestehenden Verkehrsinfrastrukturen werden zwar eingangs die Dimensionen beleuchtet. Allein die Kreisstraßen und kommunalen Straßen haben demnach zusammen zehn Mal mehr Netz-Kilometer als die Bundesfernstraßen. Ob und inwieweit eine Einzellösung für die Bundesfernstraßen bestehende Synergien bedroht, wird allerdings nicht detailliert untersucht.

In Abgrenzung zum Fratzscher-Bericht wird hervorgehoben, dass die dortige ausschließliche Diskussion der Organisationsstruktur nicht „ausreichend systematisch“ wäre, um die Prozessabläufe zu optimieren, vielmehr würde damit „der zweite Schritt vor dem ersten“ erfolgen. Demgegenüber hält man folgende Reihenfolge für geboten: Prozessabläufe – Organisationsstruktur – Finanzierungsstruktur – Mittelherkunft. Der Zwischenbericht begründet diese Reihenfolge mit der als zutreffend erkannten Reformbedürftigkeit der Auftragsverwaltung, zu der auch im Koalitionsvertrag ein Passus enthalten ist:

„Zudem werden wir gemeinsam mit den Ländern Vorschläge für eine Reform der Auftragsverwaltung Straße erarbeiten und umsetzen“ (Koalitionsvertrag CDU/CSU und SPD, 2013).

Die Vorschläge der Fratzscher-Kommission überlagern diese Diskussion nach Auffassung der Bodewig-2-Kommission mit dem Vorschlag zu einer Bundesfernstraßengesellschaft.

1.3      Modelle in anderen Ländern Europas

Es wird im Bericht in Diagrammen dargestellt, wie der landesweite Fernstraßenverkehr in Deutschland, Österreich, Schweiz, Frankreich und Dänemark organisiert ist. Dabei wird zwischen Organisationsform und Mittelherkunft differenziert. Es fehlen allerdings Kennwerte, die einen Rückschluss darauf zulassen, wie effektiv die jeweiligen Modelle sind. Selbst wenn man davon ausgeht, dass alle Systeme in etwa die gleichen Leistungen für die VerkehrsteilnehmerInnen erbringen und die Infrastrukturen in etwa pro Kopf den gleichen Wert aufweisen, wäre für eine Bewertung wichtig, ob und in wieweit sich die dafür eingesetzten Mittel in der Höhe unterscheiden. So ist zum Beispiel aus Frankreich bekannt, dass das System der privat erhobenen Maut seit einigen Jahren als ineffizient kritisiert wird. Eine Angabe der aufgewendeten Mittel pro Verkehrsleistung oder zumindest pro Straßenkilometer und Jahr fehlt im Ländervergleich.

1.4      Erhebungseffizienz von Einnahmenquellen im Verkehrssektor in Deutschland

In Abbildung 21 des Zwischenberichts werden verschiedene Einnahmequellen im Verkehrssektor in Deutschland entsprechend der Mittelherkunft gegenübergestellt. Anhand der getrennten Aufführung der Brutto-Einnahmen gegenüber den verbleibenden („frei verfügbaren“) Mitteln, d.h. nach Abzug von Rückerstattungen und den Kosten für Betrieb und Kontrolle, wird die Erhebungseffizienz angegben. Diese beträgt für die Energiesteuer demnach 96,6 %, für die Kfz-Steuer 96,4 %, für die Lkw-Maut 71,0 % und für die Pkw-Maut 12,8 %.

Es wird deutlich, dass die nutzerfinanzierten Maut-Systeme deutlich schlechter abschneiden als die direkte Erhebung von Steuern. Im Falle der Prognose für die Pkw-Maut liegt zwar aktuell eine Verzerrung wegen der prognostizierten Rückerstattungen vor, die auf dem Versprechen basieren, dass keine deutsche AutofahrerIn schlechter gestellt werden sollte. Entfallen diese Rückerstattungen (und wird somit das Versprechen gebrochen), verbleiben dennoch erhebliche Kosten für Betrieb und Kontrolle. Im Verhältnis zu den Nettoeinnahmen würde dann basierend auf den Zahlen des Zwischenberichts für die Pkw-Maut eine Erhebungseffizienz von 68% anfallen, eine vermutlich immer noch wenig befriedigende Quote. Der Zwischenbericht nimmt dazu insoweit Stellung, dass angemerkt wird, dass

„im Zuge der Mittelbeschaffung auch die Kosten der Mittelbeschaffung im Blick behalten werden müssen“ (Zwischenbericht).

Die im Fratzscher-Bericht vorgeschlagene Bundesfernstraßengesellschaft wird dort eng mit einer Nutzerfinanzierung verknüpft, auch das BMVI möchte die Nutzerfinanzierung unter anderem unter dem Begriff „Finanzierungskreislauf Straße“ fördern. Ohne Betrachtung anderer Auswirkungen wie z.B. von Steuerungseffekten legen die Zahlen zur Erhebungseffizienz nahe, dass Gebühren im Bereich der Bundesfernstraßen als Einnahmenquelle mehr als 25 Prozent teurer kommen als Steuern.

1.5      Szenarien

Der Zwischenbericht eröffnet vier Szenarien:

Szenario 1: Sondervermögen für alle Verkehrsnetze zur passgenauen Bereitstellung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt für Investitionen insbesondere zur nachholenden Sanierung.

Szenario 2: Schaffung eines überjährigen, zugriffsfesten Finanzrahmens

Szenario 3: Schaffung einer Gesellschaft, die alle Nutzerentgelte bündelt und für die Aufgabenstellungen der Verkehrsnetze zur Verfügung stellt

Szenario 4: Schaffung eines effizienten Prozessablaufs von der Linienführung bis zur Betriebsfreigabe mit einer kompletten Projektfinanzierungsstruktur oder einer vergleichbaren Finanzierungsstruktur, Beschaffung der Leistungen über eigene Einheiten in der Verwaltung, über die DEGES oder vergleichbare Projektsteuerer

Die von der Fratzscher-Kommission vorgeschlagene Bundesfernstraßengesellschaft ist in keinem der Vorschläge enthalten. Die Bewertung der Szenarien erfolgt qualitativ in jeweils wenigen Sätzen. Eine eindeutige Präferenz für eines der Szenarien ist nicht ablesbar.

1.6      Bezüge zum Grundgesetz

Der Zwischenbericht legt dar, dass zahlreiche Beziehungen zu Regelungen im Grundgesetz vorliegen, insbesondere zu den Artikeln 83, 90, 104a, 104b, 106a, 106b, 107 sowie 143c. Für Szenario 3 wird angegeben, dass für die Umsetzung „umfangreiche verfassungsrechtliche Änderungen“ (Zwischenbericht) erforderlich sind. Da die von der Fratzscher-Kommission vorgeschlagene Bundesfernstraßengesellschaft nicht als Szenario aufgeführt wird, bleibt offen, ob dieses Modell einer Grundgesetzänderung des zentralen Artikel 90 GG bedürfte oder nicht. Artikel 90 regelt wie in Kapitel 1 dargestellt die Auftragsverwaltung für die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen. Geht man davon aus, dass die Schaffung einer Gesellschaft, die alle Nutzerentgelte bündelt, weniger weitgehend ist als der Wechsel von der Auftragsverwaltung zu einer Bundesfernstraßengesellschaft, so liegt der Schluss nahe, dass für Letzteres verfassungsrechtliche Änderungen noch zwingender sein müssten.

1.7      ÖPP im Zwischenbericht

Die AutorInnen des Zwischenberichts sehen ÖPP als Beschaffungsvariante wohlwollend:

„Wie effizient Maßnahmen bei passgenauer Finanzierungsstruktur aussehen können, wird bei den derzeitigen ÖPP-Modellen gezeigt“ (Zwischenbericht).

„Bei der 1. Staffel der ÖPP-Modelle wurde vom BMVI gezeigt, wie schnell eine realisierung mit passgenauer Finanzierungsstruktur möglich ist“ (Zwischenbericht).

Dementsprechend finden sich in den Szenarien positive Bezugnahmen auf ÖPP. In Szenario 1 soll ÖPP explizit ermöglicht werden:

„Die Beschaffung der Leistungen kann sowohl über ÖPP-Modelle, konventionelle Beschaffung oder Eigenleistung erfolgen“ (Zwischenbericht).

Auch in den Szenarien 2 und 4 werden positive Effekte aus ÖPP-Modellen als beispielhaft dargestellt. Szenario 2 nimmt positiv Bezug auf den nur für ÖPP-Modelle erforderlichen Vergleichsparameter „Public Sector Comperator“ (PSC) sowie auf den Lebenszyklusansatz:

„Die Gutachten zu den Beschaffungsvarianten (PSC) haben gezeigt, dass im Zuge von Lebenszyklusansätzen ein Einsparpotential von mehr als 10% sichergestellt werden kann“ (Zwischenbericht).

In der Debatte um ÖPP wurde über lange Jahre der Lebenszyklusansatz mit (unterstellten) positiven Effekten von ÖPP gleichgesetzt. Implizit wurde dabei der konventionellen Beschaffung zugeschrieben, nicht integriert über die ganze Lebensdauer einer Infrastruktur planen, beschaffen und betreiben zu können. Demnach sollte man mit der konventionellen Beschaffung auch keine Verbundvorteile heben können. Es wurde bereits darauf verwiesen, dass ÖPP faktisch statt den Lebenszyklus, den (deutlich kürzeren) Vertragszyklus berücksichtigt, was zu erheblichen Herausforderungen hinsichtlich des Restwertes von Infrastrukturen bei Vertragsende führt. Diese Diskussion wird hier nicht rezipiert. Eine Quelle für das angegebene Einsparpotential von „mehr als 10 Prozent “ fehlt.

In Szenario 4 gelten die A-Modelle als Vorbild:

„Auch hier zeigen die A-Modelle der Vergangenheit, wie effizient eine Beschaffung organisiert werden kann, wenn eine komplette Finanzierung zu Beginn des Bauvorhabens sichergestellt ist“ (Zwischenbericht).

Eine Bezugnahme auf die umfangreich vorliegende Kritik an ÖPP, wie sie z.B. die Rechnungshöfe mehrfach geäußert haben wurde, erfolgt nicht. Geht man davon aus, dass bei ÖPP die Nachteile die Vorteile überwiegen, wäre hier zu prüfen, ob bei einer Übertragung auf bundesweite Organisationsmodelle die erhofften Vorteile ohne die damit verbundenen Nachteile zu erreichen sind.

2.       Der Szenarien-Bericht

Der Szenarien-Bericht gibt an, die Frage „Was könnte passieren?“ zu untersuchen. Diese Anforderung wird erfüllt, tatsächlich geht der Bericht jedoch auch deutlich darüber hinaus. Es findet implizit und explizit eine weitreichende Wertung der Vorschläge zu einer Bundesfernstraßengesellschaft statt.

2.1      Darstellung der Szenarien

Die Szenarien werden beschrieben und dann textlich und sowie in einem Punktesystem bewertet. Details zu dieser Bewertung finden sich weiter unten. Es sei nur so viel vorab angemerkt: Alle drei Szenarien erreichen ausnahmslos in der Kategorie „Kostenersparung Steuerzahler/Nutzer“ nur 2 oder 3 von 5 möglichen Punkten. Es erscheint fraglich, ob nicht schon an dieser Stelle alle drei Szenarien verworfen und ersetzt werden sollten durch solche, bei denen wenigstens eines die volle Punktzahl in dieser zentralen Kategorie erreicht.

2.1.1       Szenario 1: Weiterentwicklung der Auftragsverwaltung

Vorgeschlagen werden eine bessere und langfristigere Personalplanung und -entwicklung, eine Optimierung der Prozessabläufe, eine Reduktion von Doppelstrukturen sowie eine passgenaue Finanzierungsstruktur. Letztere soll gewährleistet werden durch eine kostenbasierte überjährige Mittelbereitstellung, durch eine Projektfinanzierungstruktur und durch die Schaffung eines Sondervermögens. Basis für das Szenario ist eine auskömmliche Mittelbereitstellung.

2.1.2       Szenario 2: Kombination der Weiterentwicklung der Auftragsverwaltung mit einer zentralen Finanzierungsgesellschaft

Vorgeschlagen wird die Schaffung einer Kapitalsammelstelle oder Finanzierungsgesellschaft für die Bundesfernstraßen sowie die Land- und Kreisstraßen. Weitere Bestandteile des Szenarios sind eine passgenaue Finanzierungsstruktur mit Überjährigkeit und Zweckbindung, optimierte Beschaffungsprozesse und Prozessabläufe sowie eine auskömmliche Mittelausstattung.

2.1.3       Szenario 3a: Bündelung der Aufgaben in einer bundeseigenen Gesellschaft für die Autobahnen

Vorgeschlagen wird die Schaffung einer neuen bundeseigenen GmbH für die Autobahnen. Damit verbunden werden soll die Entflechtung von Bundes- und Landeszuständigkeiten sowie die Bündelung von Finanzierungs- und Wahrnehmungskompetenz erreicht werden.

2.1.4       Szenario 3b: Bündelung der Aufgaben in einer bundeseigenen Gesellschaft für die Bundesfernstraßen

Der Vorschlag entspricht Szenario 3a mit der Schaffung einer neuen bundeseigenen GmbH, nur eben für die Bundesfernstraßen insgesamt statt nur für Autobahnen.

2.1.5       Gewichtung der Szenarien in Punkten

Am Ende des Szenarien-Berichts werden alle Szenarien in vier übergeordneten Kategorien sowie in 22 Einzelkategorien mit einem bis 5 Punkten gewichtet. Addiert man die Punkte der Einzelkategorien, so liegt Szenario 2 mit 77 Punkten auf dem ersten Platz, vor Szenario 1 (59 Punkte) und Szenario 3 (49 Punkte). Auch in jeder der Hauptkategorien Prozessablauf, Organisationsstruktur, Finanzierungsstruktur und Mittelherkunft erhält Szenario 2 jeweils die meisten Punkte.

Vergleich der Bodewig-Szenarien, Darstellung: GiB

Vergleich der Bodewig-Szenarien, Darstellung: GiB

2.2      Entwicklung der Szenarien gegenüber dem Zwischenbericht

Gegenüber dem Zwischenbericht haben die dargestellten Szenarien und implizit damit auch die Herangehensweise bereits eine deutliche Veränderung erfahren. Die von der Fratzscher-Kommission geforderte bundeseigenen Gesellschaft für Autobahnen bzw. Bundesfernstraßen wurde im Zwischenbericht noch gar nicht aufgeführt, im Szenarien-Bericht ist sie nun enthalten. Die Systematik des Zwischenberichts <von den Prozessabläufen über die Organisationsstruktur und Finanzierungsstruktur hin zur Mittelherkunft> wird im Szenarien-Bericht ebenfalls nicht mehr eingehalten.

2.3      ÖPP im Szenarien-Bericht

Die AutorInnen des Szenarien-Berichts sehen ÖPP – in Kontinuität zum Zwischenbericht – als Beschaffungsvariante wohlwollend. Sie nehmen wieder positiv auf den Lebenszyklusansatz Bezug:

„Vorliegende Gutachten zu den Beschaffungsvergleichen haben gezeigt, dass im Zuge von Lebenszyklusansätzen ein Einsparpotential von mehr als zehn Prozent sichergestellt werden könnte. Dies konnte auch in verschiedenen <<Best-Practic>> Modellen bereits im Bericht der Kommission <<Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungen>> (Bodewig I – Kommission) eindrucksvoll gezeigt werden“ (Szenarien-Bericht).

ÖPP-Modellen wird Beispielcharakter zugesprochen:

„Diesen monetären Effekten stehen erhebliche volkswirtschaftliche positive Effekte gegenüber. Die sogenannten <<A- und V-Modelle>> zeigen im kleinteiligen, wie effektiv eine Umsetzung bei gesicherter Finanzierung sein kann. Diese Möglichkeit gilt es im Szenario 2, für die vorhandenen Strukturen und das gesamte Netz zu ermöglichen“ (Szenarien-Bericht).

Offenbar hält man ÖPP im Autobahnbau für effizient, d.h. kostengünstig. Bezüge zur Kritik der Rechnungshöfe an den höheren Kosten von ÖPP bleiben ausgeblendet. In Szenario 2 möchte man die Vorteile vom „kleinteiligen“ (ÖPP) für das „gesamte Netz“ ermöglichen, d.h. ÖPP flächendeckend zum Standard erheben.

2.4      Besonderheit Szenario 2

Szenario 2 wird nicht nur mit Punkten als <gut> gewertet, auch in der textlichen Beschreibung finden sich zahlreiche positive Hervorhebungen. Diese sind allerdings mit einem sehr spezifischen Staats- und Gesellschaftsverständnis verbunden:

„Dabei entstünde aus der Auftragsverwaltung zunehmend eine „Auftragsverantwortung“ (Szenarien-Bericht).

Der beschriebene Wechsel entspricht auf übergeordneter Ebene dem Wechsel vom Vorsorgestaat zum Gewährleistungsstaat. Dieser seit einigen Jahren in vielen Ländern von der Regierungs- und Parteispitzen geforderte Wechsel ist umstritten[2], in Deutschland steht er zudem im Spannungsfeld zum Grundgesetz:

„Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen“ (Art. 33 IV GG).

Zentralisierung wird im Zusammenhang mit Szenario 2 als ein Vorteil angesehen:

„Eine solche Kapitalsammelstelle würde neben den Transaktionskosten vor allem auch die Refinanzierungskosten reduzieren. Je dezentraler die Refinanzierung organsiert wird, desto höher können die Kosten der Erhebung sowie die Zinskosten der Mittelbeschaffung ausfallen. Beispielsweise würden durch eine City-Maut erheblich höhere Erhebungskosten verursacht werden. Deshalb wurde dieser Vorschlag bereits im Bericht der Kommission <<Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung>> (Daehre Kommission) von den Ländern nicht akzeptiert“ (Szenarien-Bericht).

Die augenfälligen Zielkonflikte ökologischer Steuerungseffekte (weniger Autoverkehr in Innenstädten und damit die Reduktion der externen Kosten des Verkehrs) werden ausgeblendet. In Bezug auf die Diskussion zu ÖPP und zur Bundesfernstraßengesellschaft können die Wertungen einem bestimmten Spektrum der Argumentationen zugeordnet werden: Sie stehen Argumenten des BMVI, der VIFG und der DEGES nahe, z.B. hinsichtlich einer sogenannten „Refinanzierung“:

„Davon ausgehend wird im nachfolgenden Szenario ein Vorschlag unterbreitet, wie eine geeignete Refinanzierungsstruktur ausgestaltet werden könnte: Mit der Einrichtung einer so genannten <<Kapitalsammelstelle>>, die sich als Finanzierungsgesellschaft zentral um die Mittelbeschaffung und Verteilung kümmert, könnte die Grundlage für eine effiziente Beschaffung der Leistungen und damit die Bewältigung der Aufgaben sichergestellt werden“ (Szenarien-Bericht).

Refinanzierung impliziert, dass die vorfinanzierten Investitionsmittel aus dem finanzierten Gegenstand generiert und in ihn zurückgeleitet werden. Das sprachliche und theoretische Modell dahinter ist der Finanzierungskreislauf (Straße), verbunden mit einer Nutzerfinanzierung. Wesentlichen Mittel für den Bundesfernstraßenbau und -betrieb sind nicht-zweckgebundene Steuermittel und werden das auch auf absehbare Zeit weiterhin bleiben. Die wesentlichen Kosten im Verkehr sind sogenannte externe Kosten, also solche Kosten, die nicht bei der Infrastruktur und auch nicht beim Betrieb anfallen. Insofern erscheint der Begriff Refinanzierung hier verfehlt oder sogar irreführend. Auch das Argument der Zeitgewinne wird vom BMVI regelmäßig vorgebracht, es wird auch dem Szenario 2 als positiver Effekt zugerechnet.

„Mit der Schaffung einer Finanzierungsgesellschaft könnten Zeitgewinne bei der Realisierung erheblich erhöht werden. […] Eine hohe Realisierungsgeschwindigkeit würde zudem die Belastungen für den Verkehrsteilnehmer in erheblichem Maße reduzieren. Damit könnten sowohl die Sicherheit für den Verkehrsteilnehmer als auch die Belastung der Umwelt durch Staureduktion wesentlich verbessert werden“ (Szenarien-Bericht).

Dabei ist zu beachten, dass deutliche Schwierigkeiten bestehen, positive volkswirtschaftliche Effekte durch eine schnellere Fertigstellung in ÖPP-Projekten zu belegen. Auch teilt der Bundesrechnungshof die Einschätzung des BMVI nicht, durch eine schnellere Fertigstellung (im Autobahnbau) würden erhebliche gesamtwirtschaftliche Nutzenvorteile erreicht werden.
Eine Wertung zu den Zinskosten im Szenarien-Bericht korreliert mit der Auffassung des BMVI, dass sich allein aus den Finanzierungskosten des Privaten keine belastbaren Schlüsse für generelle Effizienzverluste ziehen lassen. Im Szenario 2 sieht man sogar die Zinskosten an sich „minimiert“:

„Auch würden mittelbare und unmittelbare Effizienzgewinne gehoben werden: Zum einen könnten Zinskosten minimiert, zum anderen würden Beschaffungsprozesse der Leistungen erheblich beschleunigt und vergünstigt“ (Szenarien-Bericht).

Zinsen für Staatsanleihen sind derzeit extrem niedrig, sie sind durch weitere Maßnahmen kaum zu reduzieren, es sei denn, man strebt Negativzinsen an. Sowohl die Erfahrungen zu ÖPP als auch einfache Überlegungen zur Zinseszinsrechnung legen dar, dass sich bei privaterer Finanzierung die – letztlich von den Steuer- und Gebührenzahlenden zu tragenden – Zinskosten vergrößern werden.
An einer Stelle wird Szenario 2 unmittelbar mit dem Fratzscher-Bericht verknüpft:

„Mit der Schaffung einer Kapitalsammelstelle sind nicht zuletzt verschiedene Refinanzierungsstrukturen vorstellbar, siehe Abschlussbericht der Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ (Fratzscher Kommission). Dabei könnten sowohl Mittel aus der Nutzerfinanzierung als auch Steuermittel eingebunden werden. Es könnten aber auch durch Fondskonzepte private Gelder akquiriert bzw. Kapitalanlegemöglichkeiten geschaffen werden“ (Szenarien-Bericht).

Eine Stelle verweist auf den vorläufigen Charakter des Modells:

„Mit der Schaffung einer Kapitalsammelstelle, die im Wesentlichen aus Nutzerentgelten und Haushaltszuweisungen gespeist wird, sind „Schattenhaushalte“ vermeidbar. Die konkrete Konstruktion einer Kapitalsammelstelle, mit Integration von Fondsstrukturen, müsste letztendlich im Zuge weiterer Verhandlungen erfolgen“ (Szenarien-Bericht).

Nicht angesprochen wird hier auch, ob die Schulden einer „Kapitalsammelstelle“ unter nationale und europäische Schuldenregeln fallen würden.

2.5      Zusammenfassung und Einordnung

Im Szenarien-Bericht werden strukturpolitische Szenarien vorgestellt, bewertet und verglichen. Szenario 1 liegt nahe an den Forderungen der Beschäftigten sowie an früheren Anregungen des Bundesrechnungshofs. Szenario 3 bildet weitgehend den Vorschlag der Fratzscher-Kommission ab. Interessant und neu am Szenarien-Bericht ist daher insbesondere Szenario 2 mit der sogenannten „Kapitalsammelstelle“.

Der Szenarien-Bericht selbst stellt seine Punkte-Gewichtung grafisch, nicht numerisch, dar. Es ist nicht angegeben, dass die Kategorien als gleichwertig anzusehen sind, und auch nicht, dass eine Addition der Punkte für zulässig erachtet wird. Gleichwohl legt auch die optische Einschätzung (bei welchem Szenario sind viele dicke schwarze Punkte) nahe, dass Szenario 2 offenbar viele Vorteile und wenige Nachteile in sich vereint. Hat nun eine sehr differenzierte Betrachtung unter den möglichen Modellen das Szenario 2 als am besten geeignet identifiziert?

Bevor diese Frage eindeutig beantwortet werden kann, sind wohl hinsichtlich Konstruktion und anschließender Wertung der Szenarien noch einige Fragen zu beantworten:

  • Weswegen wurde überhaupt ein Szenario abgebildet (Szenario 2), das noch so unspezifisch ist, dass seine konkrete Konstruktion „letztendlich im Zuge weiterer Verhandlungen“ erfolgen muss?
  • Wie kam es zur Auswahl der Kategorien, sind die Kategorien vollständig? Volkswirtschaftliche Kategorien wie Beschäftigung, Ökologie und eine Kosten-Nutzen-Wertung wären noch denkbar.
  • Wurden nicht an andere Stelle zu viele Kategorien eingeführt, so dass das Gewicht zentraler Kategorien wie z.B. „personalwirtschaftliche Lasten“ unterrepräsentiert ist?
  • Weswegen erhalten die Szenarien 1 und 2 beide die maximale Punktzahl in der Kategorie „personalwirtschaftliche Lasten“, obwohl Szenario 2 mit seiner Tendenz zur Zentralisierung vermutlich viele Stellen in den Auftragsverwaltungen der Länder bedroht?
  • Enthalten die Szenarien 2 und 3 tatsächlich eigenständige Modelle, oder ist nicht vielmehr Szenario 2 die Vorstufe zum vorgeschlagenen Modell des Fratzscher-Berichts, die alle weiteren Schritte ermöglicht und der diese Schritte auch in die innere Logik eingeschrieben sind?

3.       Der Prozessoptimierungsbericht

Der Prozessoptimierungsbericht der Bodewig-II-Kommission vom 22. Januar 2016 stellt nach eigener Aussage den dritten und letzten Zwischenbericht dar. Im Abschlussbericht sollen dann die Schlussfolgerungen aus allen drei Berichten gezogen werden.

3.1      Eine konstruierte Logik

Die Struktur der vier aufeinander aufbauenden Berichte wird im dritten Teilbericht, dem „Prozessoptimierungsbericht“ zum ersten Mal vorgestellt. Ob diese Struktur von den Ländern so geplant war, darf bezweifelt werden. So hätte man bei von vorneherein geplanten vier Berichtsteilen vermutlich für den ersten dieser Berichte einen sprechenderen Namen als „Zwischenbericht“ gewählt. Der Szenarien-Bericht folgt zudem keiner inhaltlichen Motivation; vielmehr wurde dort, wie offen zugegeben wird, „aus aktuellem Anlass eine Fokussierung auf die Bundesfernstraßen vorgenommen“. Der ‚aktuelle Anlass‘ waren vermutlich die massiven (allerdings zum damaligen Zeitpunkt noch nicht öffentlich gemachten) Vorbereitungen des Bundes mit dem Ziel, eine Bundesfernstraßengesellschaft zu gründen.

Es gibt noch weitere Anhaltspunkte, dass die Logik der vier Berichtsteile teilweise nur konstruiert und nicht faktisch ist. So wird im „Prozessoptimierungsbericht“ behauptet, im Zwischenbericht hätte man die „verkehrsträger- und baulastträgerübergreifenden Rahmen für die Folgeberichte geschaffen“. Wie oben unter 1.2 dargestellt wäre das zwar aus ökologischen Gründen und Motiven der volkswirtschaftlichen Effizienz wünschenswert gewesen, hat so aber nicht stattgefunden. Der (Fern-) Straßenverkehr ist das überragend dominante Thema auch des Zwischenberichts.

3.2      Vorgeschlagene Lösungen

Im Zentrum des Prozessoptimierungsbericht steht eine Lösung aus dem Szenario 2 des Szenarien-Berichts: „Die Auftragsverwaltung wird zur Auftragsverantwortung“. Nicht nur daraus ist eine Tendenz ablesbar, Szenario 2 zu favorisieren. In der konkreten Umsetzung soll eine „Umstellung auf das Bestellerprinzip und die Einführung eines der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung angelehnten langfristigen Regelverhältnisses von Leistung und Gegenleistung“ erfolgen. Die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung mit der DB AG ist allerdings ein Instrument, dessen Wirksamkeit hinsichtlich des Ziels des Erhalts der Infrastruktur und der Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Netzes umstritten ist. So ist belegt, dass der Verfall von Bahnbrücken fortschreitet, siehe dazu insbesondere die parlamentarischen Anfragen von Bündnis 90 / Die Grünen. Die Fahrzeiten im Netz verlängern sich, und das bei gleichzeitig hohem Anteil an verspäteten Zügen. Ob die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung als Vorbild oder doch eher als abschreckendes Beispiel taugt, sollte noch diskutiert, besser noch: evaluiert werden.

3.3      Abstimmung von Bund und Ländern

Die 3. Sitzung der Bodewig-II-Kommission hat am 7. Dezember 2015 stattgefunden. Erst danach, am 11. Dezember 2015, hat das Verkehrsministerium seine Reformvorschläge präsentiert. Eine andere terminreihenfolge wäre vermutlich seitens des Bundes kooperativer gewesen. Doch nicht nur das: Von Bestrebungen einer gemeinsamen Kommission von Bund und Ländern war bisher zu keinem Zeitpunkt die Rede. Auch bei der Fratzscher-Kommission waren die Länder nicht eingebunden gewesen. Insgesamt entsteht der Eindruck, dass der Bund die Vorgaben macht und die Länder wohl oder übel nachziehen, und zwar ganz und gar nicht im Einklang mit dem entsprechenden Passus im Koalitionsvertrag (siehe 1.2). Deswegen könnte es erstaunen, dass im Prozessoptimierungsbericht nun dem Bund bescheinigt wird, er hätte seine Vorgaben im Koalitionsvertrag des Bundes „in vollem Umfang entsprochen“:

„Insgesamt kann festgestellt werden, dass über die konsequente Weiterentwicklung der Auftragsverwaltung und der deutlichen Fokussierung des Bundes auf die Finanzierungsstruktur sowie einer Sonderbehandlung der nachholenden Sanierung alle von Bund und Ländern angestrebten Reformziele erreicht werden können. Damit kann den Vorgaben des Koalitionsvertrages des Bundes zur 18. Legislaturperiode ebenfalls in vollem Umfang entsprochen werden.“ (Prozessoptimierungsbericht)

Die positive Hervorhebung des Bundes geht aber noch weit darüber hinaus:

„Diese Vorgehensweise stellt sicher, dass es zu keinen Doppelstrukturen, Zeitverzögerungen oder hohen Reformkosten kommt.“ (Prozessoptimierungsbericht)

Der Prozessoptimierungsbericht gibt darüber hinaus an, auch die „Reformnotwendigkeiten und Reformziele, die in der 3. Kommissionssitzung formuliert wurden und sich in Teilen auch in der Information des BMVI an die Mitglieder des Bundestagsverkehrsausschusses wiederfinden“ zu nennen. Auf diesem Wege finden die Positionen des BMVI Eingang in den Bericht, die genannten Reformnotwendigkeiten und Reformziele werden offenbar als zutreffend unterstellt.

3.4      Privates Kapital

Der Prozessoptimierungsbericht möchte offenbar den Weg freimachen für privates Kapital für die Bereitstellung von Infrastrukturen. Diese Wegbahnung wird zwar gleichzeitig durch sprachliche Wendungen („letztendlich nur“ – „nur auf Einzelprojekt- bzw. Konzessionsbasis“ – „nur ein kleiner Beitrag“) als begrenzt beschrieben. Eine objektive Grenzsetzung findet allerdings nicht statt:

„Privates Kapital kann letztendlich nur wie bisher in Einzelprojekten bzw. über Konzessionen Eingang in die Gesamtfinanzierung finden. Zur Gewinnung privater Investitionen bedarf es einer Rendite. Damit erhöhen sich zwangsläufig die Kosten für die Bereitstellung der Infrastruktur. Eine für die öffentliche Hand akzeptable Renditenhöhe ließe sich wie folgt erreichen:

  • Durch die Einräumung eines Rechtes zur Nutzung (Konzession z.B. § 15 FstrG – Nebenbetriebe)
  • Durch Konzessionen zum Bau, Erhalt und oder Betrieb (A, F + V-Modelle)
  • Durch Zinsen für die Fremdkapitalbereitstellung

Dabei kann die Rendite über Einsparungen oder über Ausschüttungen (Mauteinnahmen, Ausschüttungen) realisiert werden.“

„Die Einbindung privater Investitionen kann dabei sinnvollerweise über eine dafür spezialisierte Gesellschaft konzipiert und über die zentrale Finanzierungsgesellschaft abgewickelt werden.
Fazit: Mit einer Mobilisierung privater Investitionen kann nur auf Einzelprojekt- bzw. Konzessionsbasis ein kleiner Beitrag geleistet werden.“
(Prozessoptimierungsbericht)

Insgesamt soll sowohl die Kreditfähigkeit einer entsprechenden Gesellschaft gestattet werden als auch die Möglichkeit, Kapitalanlegern ÖPP-Verträge anzubieten.

3.5      Keine Bundesfernstraßengesellschaft – aber „Umsetzungsstrategien“, die Vergleichbares bewirken

Die Länder stellen sich in ihrer eigenen Zusammenfassung und Schlussbetrachtung dem Anschein nach gegen die Pläne des Bundes:

„Die Länder stellen die politische Frage, ob die Reformziele des Bundes überhaupt zentral erreichbar sind, wenn man sich ausschließlich auf eine organisatorische Konzentration der Prozesse fokussiert. Dies ist – auch angesichts anzunehmender umfänglicher Transaktionskosten und einer langen zeitlichen Umsetzungsphase – zweifelhaft. Ein Zeitfenster von deutlich mehr als einer Dekade ist im Falle der Gründung einer eigenen Bundesgesellschaft (inklusive Grundgesetzänderung und Integration) anzunehmen. Dagegen sind die im vorliegenden Bericht beschriebenen Umsetzungsstrategien ohne Friktionen in einem Zeitraum von ca. zwei Jahren durchführbar.“

Der sprachlich angedeutete Konflikt findet sich jedoch in den präferierten inhaltlichen Modellen nicht wieder. Der ursprüngliche Vorschlag der Fratzscher-Kommission, privatem Kapital (zentralisierten und strukturierten) Zugang zum Bau, Unterhalt und Betrieb öffentlichen Infrastrukturen zu verschaffen, wird erfüllt. Dort heißt es:

„[Es] müsste ein Mechanismus gefunden werden, um die […] Risiken mindestens teilweise auf private Investoren zu übertragen. Dafür kämen […] in Frage: Koinvestitionen auf Projektebene mit Infrastruktur- fonds oder anderen institutionellen Investoren, die ihrerseits Kapitalsammelstellen sind und auf diese Weise Risiko gebündelt weitergeben.“(Abschlussbericht der Fratzscher-Kommission)

Das Modell deckt sich zudem auch mit den Forderungen von Bauindustrie und Versicherungswirtschaft:

„Eine Beteiligung privater Partner an der Gesellschaft lehnen GDV und HDB ab. Eine solche Gesellschaft böte jedoch auf Projektebene viele Möglichkeiten, privates Kapital zu beteiligen. <<Öffentlich-private Partnerschaften haben sich bewährt. Alle bisherigen Projekte waren im Kosten- und Zeitrahmen, Mehrkosten gab es nicht>>, betont Knipper. Investoren könnten mit der Übernahme von Projektrisiken höhere Renditen erzielen als etwa mit Bundesanleihen. Im Gegenzug werde der Staat von Risiken entlastet. <<Bei ÖPP gilt, Rendite gegen die Übernahme von Risiken. Das ist ein fairer Deal>>, so Knipper“ (Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 2015, gemeinsame Pressemitteilung – Versicherungswirtschaft und Bauindustrie zu den Beratungen des Bundes zur Umsetzung der Vorschläge der Fratzscher-Kommission, 06.10.2015. Online: http://www.presseportal.de/pm/24058/3140131 )

4.       Zusammenfassende Bewertung

Die Berichte der Bodewig-II-Kommission stehen inhaltlich und konzeptuell eher lose miteinander im Zusammenhang. Der im letzten Bericht behauptete Verbund der Dokumente ist bisher nicht glaubwürdig. Namentliche AutorInnen sind nicht genannt, es ist gut vorstellbar, dass die Berichte nur wenige gemeinsame VerfasserInnen haben. Gemeinsam ist den Berichten allerdings die starke bis ausschließliche Fokussierung auf den Bundesfernstraßenbau sowie die Präferenz für die Beteiligung privaten Kapitals. Der im zweiten und dritten Bericht präferierte Lösungsvorschlag („Szenario 2“) ist schwach ausformuliert. Gleichwohl ermöglicht genau dieses Szenario explizit die Beteiligung von privatem Kapital auf verschiedenen Ebenen, und zwar ohne eine Begrenzung der Höhe. Die Berichte sind Positionspapiere der Länder, sie tragen jedoch sowohl hinsichtlich der unterstellten Voraussetzungen (positive Sicht auf ÖPP, Reformnotwendigkeiten und Reformziele) als auch in Bezug auf die präferierte Lösung die Handschrift des Bundes. Die Nähe der Berichte zu Interessen des Bundes korreliert auch mit der in einem Sachbericht etwas unmotiviert wirkenden Bescheinigung, der Bund würde mit seinem Vorgehen seine eigenen Vorgaben im Koalitionsvertrag hinsichtlich der Kooperation mit den Ländern erfüllen sowie sicherstellen, dass es zu keinen Doppelstrukturen, Zeitverzögerungen oder hohen Reformkosten kommt. Die Berichte decken sich nicht mit den außerhalb der Kommission gefassten Beschlüssen einzelner Landtage[3] sowie mit den Äußerungen von Landesregierungen zu der Fragestellung[4]. Die Intention der AutorInnen der Bodewig-Zwischenberichte und die tatsächlichen Interessen der Länder fallen auseinander.

Das abgesehen von seiner Privatkapital-Präferenz wenig konkrete „Szenario 2“ ist recht deutlich als Kompromissvorschlag angelegt. Gleichzeitig wird es in vergleichenden Betrachtungen als besonders vorteilhaft dargestellt. In demokratischen Prozessen sind Kompromisse unabdingbar. Es kann somit eine kluge Strategie sein, bereits früh einen Kompromiss anzubieten, der das Potential birgt, mit später zu treffenden und weniger intensiv (und kontrovers) diskutierten Entscheidungen doch wieder nahe an die eigene Ausgangsposition zu gelangen. Das Szenario 2 hat viele Merkmale eines solchen strategischen „trojanischen“ Kompromissvorschlags. Interessant ist dabei, dass dieser Vorschlag in einem Papier der Länder steht, deren Anliegen nach ihren eigenen bisherigen Äußerungen ganz andere sind. Die bisher in Richtung Bundesfernstraßengesellschaft als treibende Kraft auftretenden drei Ministerien haben vermutlich deutlich weniger Schwierigkeiten, das Szenario 2 zu akzeptieren als z.B. die Landesparlamente.

[1] Die Regionalisierungsmittel für den Schienenpersonennahverkehr werden dargestellt, allerdings nicht in Bezug zu den weiteren Angaben und Schlussfolgerungen gesetzt.

[2] Die Kritik am Gewährleistungsstaat reicht vom Vorwurf der Begünstigung von teuren und demokratieschädlichen Privatisierungen (Mühlbauer 2011 ) bis hin zu „staatsauflösend“ oder „verfassungsfeindlich“ (Hassel-Reusing, Reusing 2009)

[3] Insbesondere die Landtage von Bayern, Brandenburg, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt

[4] Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr: Ablehnung einer Privatisierung der Bundesfernstraßen oder einer Beteiligung privater Investoren an einer Bundesfernstraßengesellschaft, da dies Aufgabe öffentlicher Daseinsvorsorge sei; Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr Saarland, Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern: Ablehnung einer Infrastrukturgesellschaft für die Bundesfernstraßen, da dies die Abschaffung der Auftragsverwaltung durch die Länder bedeute Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur; Rheinland-Pfalz: Begrüßung der Ausweitung der Privatfinanzierung der Verkehrsinfrastruktur mit Vorbehalt der Prüfung auf wirtschaftliche Vorteile gegenüber konventioneller Finanzierung; Ministerium für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg und Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr Nordrhein-Westfalen: Ablehnung einer Infrastrukturgesellschaft für die Bundesfernstraßen, es brauche Effizienzsteigerungen, aber keine Abschaffung der grundgesetzlich verankerten Auftragsverwaltung der Länder

Ein Kommentar »

  • hendrik flöting sagt:

    Ich sehe hier einen weiteren Versuch „Türchen“ zu öffnen um überteuerte Kredite zugunsten von Privatfirmen zu Lasten des Steuerzahlers zu generieren, nur um die Problematik „Schuldenbremse“ zu verschleiern, bzw. zu umgehen. Dem Steuerzahler kommen derartige „Schattenfinanzierungen“ langfristig teurer, wie in anderen Ländern zu beobachten. Vielleicht besser Syndrom „Schuldenbremse“ als falsch verstandene Staatsform bearbeiten …

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