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Schrift­li­che Stel­lung­nah­me Land­tags­an­hö­rung Schles­wig-Hol­stein zu ÖPP

29 September 2015

PP?-LogoSchrift­li­che Stel­lung­nah­me zum Antrag der Frak­ti­on der PIRA­TEN im Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Land­tag zu ÖPP: „Lan­des­ver­mö­gen schüt­zen – Unwirt­schaft­li­che öffent­lich-pri­va­te Part­ner­schaf­ten (ÖPP) ver­hin­dern“

Carl Waß­muth, 29.09.2015

Die Stel­lung­nah­me als down­load: hier zum Her­un­ter­la­den (pdf, < 1 MB)

 

Vor­be­mer­kung

Empi­ri­sche Erfah­run­gen zu ÖPP

Feh­len­de Eva­lua­ti­on in Deutsch­land

Eva­lua­ti­ons­er­geb­nis­se aus Groß­bri­tan­ni­en

Nega­ti­ve Erfah­run­gen mit feh­len­der Trans­pa­renz

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu ÖPP

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Effi­zi­enz

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Wirt­schaft­lich­keit

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Dau­er

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Umge­hung von Schul­den­re­geln mit­tels ÖPP

Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen

Bericht der Fratz­scher-Kom­mis­si­on

Ver­kehrs­po­li­tik

Infra­struk­tur­po­li­tik

Schwä­chung der demo­kra­ti­schen Mit­be­stim­mung

Mehr­kos­ten

Vor­be­mer­kung

Ange­fragt wur­de die Posi­ti­on von Gemein­gut in Bür­ge­rIn­nen­hand zum Antrag der Frak­ti­on der PIRA­TEN im Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Land­tag zu ÖPP: „Lan­des­ver­mö­gen schüt­zen – Unwirt­schaft­li­che öffent­lich-pri­va­te Part­ner­schaf­ten (ÖPP) ver­hin­dern“ (Druck­sa­che 18/3063) vom 2.6.2015.

Der Antrag spricht sich zunächst nicht gene­rell gegen ÖPP aus. Sein Mot­to lau­tet etwas ver­kürzt: Wenn schon ÖPP, dann unter den glei­chen Regeln wie die kon­ven­tio­nel­le Rea­li­sie­rung, mit Trans­pa­renz, mit demo­kra­ti­scher Kon­trol­le und unter Berück­sich­ti­gung der Ver­bind­lich­kei­ten in der Schul­den­brem­se.

Zu begrü­ßen an dem Antrag ist, dass er dar­auf abzielt, das Volu­men von ÖPP deut­lich ein­zu­schrän­ken, in dem er strik­te Bedin­gun­gen stellt. Wür­den die gestell­ten Anfor­de­run­gen bun­des­weit umge­setzt, wür­den ver­mut­lich 75 Pro­zent aller ÖPPs nicht mehr gemacht. Eben­falls posi­tiv ist, dass die­se Bedin­gun­gen für ver­blei­ben­de ÖPPs zu einer bes­se­ren Bewer­tung der Pro­jek­te als bis­her füh­ren wür­den.

Zu kri­ti­sie­ren ist, dass der Antrag nicht weit genug geht. Der Antrag zielt ver­mut­lich auf einen brei­te­ren Kon­sens mit ande­ren Frak­tio­nen ab. Es sind die Antrags­be­grün­dung und auch die münd­li­che Ver­tei­di­gung im Ple­num kla­rer als der eigent­li­che Antrags­text. Unwirt­schaft­li­che ÖPPs ver­hin­dern – das wür­de selbst das Bun­des­ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um unter­schrei­ben, das in den letz­ten Jah­ren als ein­sei­tig ÖPP-pro­te­gie­rend auf­ge­tre­ten ist. Gleich­zei­tig glaubt man im Minis­te­ri­um durch bei pri­va­ten Unter­neh­men beauf­trag­te Wirt­schaft­lich­keits­gut­ach­ten für alle bis­her in Gang gesetz­ten ÖPP-Pro­jek­te die Wirt­schaft­lich­keit nach­ge­wie­sen zu haben. Tat­säch­lich lie­gen für vie­le ÖPP-Pro­jek­te, denen einen sol­chen „Nach­weis“ vor­aus­ging, belast­ba­re Erfah­run­gen vor, die zei­gen, dass die Pro­jek­te die All­ge­mein­heit teu­rer kom­men als es bei einer klas­si­sche, kon­ven­tio­nel­len Ver­ga­be der Fall gewe­sen wäre (sie­he Kapi­tel Empi­ri­sche Erfah­run­gen zu ÖPP).Eben­falls zei­gen grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen, war­um ÖPP-Pro­jek­te gene­rell, also auch bei einer Umset­zung wie im Antrag vor­ge­schla­gen, für das Gemein­wohl nach­teil­haf­tig sind. (sie­he Kapi­tel Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu ÖPP)

Im Antrag fehlt eine deut­li­che Bezug­nah­me auf die geplan­te Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen. Ist die­ser umfang­rei­che Struk­tur­wan­del in Gang gesetzt, wer­den Anträ­ge wie der vor­lie­gen­de wir­kungs­los. Die Infra­struk­tur­ge­sell­schaft kann dann ent­kop­pelt von Lan­des­par­la­men­ten und auch vom Bun­des­tag ÖPP-Pro­jek­te in Gang set­zen (sie­he Kapi­tel Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen). Eine sol­che Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen soll­te klar abge­lehnt wer­den.[1]

Im Antrag feh­len Maß­nah­men, die dem aktu­el­len Druck zu ÖPPs, Infra­struk­tur­ge­sell­schaf­ten und ande­ren Instru­men­ten der pri­va­ten Vor­fi­nan­zie­rung öffent­li­cher Infra­struk­tu­ren ent­ge­gen­wir­ken. Da die der­zei­ti­ge Ver­bu­chung von ÖPPs und den öffent­li­chen Schul­den von Infra­struk­tur­ge­sell­schaf­ten außer­halb der Schul­den­re­geln erfolgt, wird emp­foh­len, Kre­di­te für öffent­li­che Inves­ti­tio­nen in die Daseins­vor­sor­ge aus den Rege­lun­gen der Schul­den­brem­se aus­zu­neh­men.

Empi­ri­sche Erfah­run­gen zu ÖPP

Feh­len­de Eva­lua­ti­on in Deutsch­land

Eine sys­te­ma­ti­sche Erhe­bung zu ÖPP-Pro­jek­ten sei­tens der öffent­li­chen Hand erfolgt bedau­er­li­cher­wei­se nicht. Eine gro­ße Anzahl der frü­hen ÖPP-Pro­jek­te wur­de als Pilot­pro­jekt bezeich­net und zusätz­lich öffent­lich geför­dert[2]. Auch für die Pilot­pro­jek­te liegt kei­ne Aus­wer­tung hin­sicht­lich einer gene­rel­len oder spe­zi­fi­schen Vor­teil­haf­tig­keit der Pro­jek­te vor. Zu den Vor­tei­len von ÖPP für die All­ge­mein­heit exis­tie­ren kei­ne wis­sen­schaft­lich fun­dier­ten Unter­su­chun­gen. Die­ser Umstand ist auch der Bun­des­re­gie­rung bekannt: In einer Ant­wort auf eine par­la­men­ta­ri­sche Anfra­ge nach einer „nach­prüf­ba­ren, eva­lu­ier­ten Daten­ba­sis, wis­sen­schaft­li­chen Stu­di­en oder Lang­zeit­un­ter­su­chun­gen“ zur Vor­teil­haf­tig­keit von ÖPP wuss­te die Regie­rung nur zu sagen, dass „die mit den ÖPP-Pro­jek­ten im Bun­des­fern­stra­ßen­bau bis­her auch gesam­mel­ten prak­ti­schen Erfah­run­gen o. g. Effek­te erwar­ten [las­sen]“ [3]. Sei­tens der Bun­des­re­gie­rung wur­de bis­her nichts unter­nom­men, um die­ser enor­men Wis­sens­lü­cke abzu­hel­fen, z.B. durch eine Eva­lua­ti­on von ÖPP in Deutsch­land. Zwar wur­de im Koali­ti­ons­ver­trag ver­ein­bart, zumin­dest die Metho­dik der Wirt­schaft­lich­keits­un­ter­su­chun­gen zu eva­lu­ie­ren, umge­setzt wur­de die­se Selbst­ver­pflich­tung jedoch nicht, es wur­de noch nicht ein­mal damit begon­nen. Das bedeu­tet, dass alle bis­he­ri­gen ÖPP-Ver­trä­ge unter­zeich­net wur­den, ohne dass die öko­no­mi­sche, öko­lo­gi­sche, sozia­le oder sons­ti­ge Vor­teil­haf­tig­keit für die All­ge­mein­heit belegt wäre.

Eva­lua­ti­ons­er­geb­nis­se aus Groß­bri­tan­ni­en

In Groß­bri­tan­ni­en, sozu­sa­gen dem „ÖPP-Mut­ter­land“, lie­gen schon wei­ter zurück­rei­chen­de Erfah­run­gen vor, teil­wei­se bis zu 30 Jah­ren und län­ger. 2011 wur­de dort vom Finanz­aus­schuss des bri­ti­schen Unter­hau­ses eine kri­ti­sche Aus­wer­tung vor­ge­nom­men. Die Abge­ord­ne­ten kamen zu dem Ergeb­nis, dass ÖPP kei­ne nach­weis­ba­ren Vor­tei­le hat, hin­ge­gen aber häu­fig gra­vie­ren­de Nach­tei­le ins­be­son­de­re durch Mehr­kos­ten. (“The Com­mit­tee has not seen any con­vin­cing evi­dence that savings and effi­ci­en­ci­es during the life­time of PFI pro­jec­ts off­set the signi­fi­cant­ly hig­her cost of finan­ce.” Über­setzt in etwa: “Der Aus­schuss konn­te nicht sehen, dass über­zeu­gend belegt wur­de, dass Ein­spa­run­gen und Effi­zi­enz­vor­tei­le wäh­rend der Lauf­zeit des PPP-Pro­jekts imstan­de sind, die signi­fi­kant höhe­ren Finan­zie­rungs­kos­ten aus­zu­glei­chen.“[4])

Posi­ti­ve Erfah­run­gen mit 100 Jah­ren kon­ven­tio­nel­ler Ver­ga­be

Der völ­lig unzu­rei­chen­den Daten­ba­sis für eine mög­li­che Vor­teil­haf­tig­keit von ÖPP steht die kon­ven­tio­nel­le Ver­ga­be gegen­über, über die es umfang­rei­ches wis­sen­schaft­li­ches Mate­ri­al gibt und deren Vor­teil­haf­tig­keit sich über­dies aus einer über 100 Jah­re fort­wäh­ren­den Pra­xis ergibt, mit deren Hil­fe das nach wie vor hoch­wer­ti­ge Netz von Infra­struk­tu­ren der Daseins­vor­sor­ge finan­ziert, errich­tet, erhal­ten und betrie­ben wur­de.

Nega­ti­ve Erfah­run­gen mit 15 Jah­ren ÖPP in den Berich­ten der Rech­nuns­ghö­fe

Zu den Nach­tei­len von ÖPP für die All­ge­mein­heit gibt es seit 2006 in nahe­zu regel­mä­ßi­gen Abstän­den Berich­te der Lan­des­rech­nungs­hö­fe und des Bun­des­rech­nungs­hofs, die die Nach­teil­haf­tig­keit von ÖPP dar­stel­len. So wur­den 2014 für fünf Auto­bahn-ÖPP-Pro­jek­te mit einem Gesamt­vo­lu­men von 5,1 Mil­li­ar­den Euro vor­aus­sicht­li­che Mehr­kos­ten von 1,9 Mil­li­ar­den Euro fest­ge­stellt[5]. Das ent­spricht einem Kos­ten­nach­teil von 38 Pro­zent. Behaup­tet wor­den waren im Vor­feld Kos­ten­ein­spa­run­gen von 10,4 Pro­zent (532 Mil­lio­nen Euro). Die Wirt­schaft­lich­keits­un­ter­su­chun­gen zu den fünf unter­such­ten Auto­bahn-ÖPPs lagen im Durch­schnitt somit fast 50 Pro­zent (genau: 48 Pro­zent) dane­ben – zu Las­ten der öffent­li­chen Hand. Ein gemein­sa­mer Erfah­rungs­be­richt der Lan­des­rech­nungs­hö­fe und des Bun­des­rech­nungs­hofs[6] hat­te bereits 2011 erge­ben, dass in 9 von 18 unter­such­ten Pro­jek­ten der ange­ge­be­ne Effi­zi­enz­vor­teil gar nicht schlüs­sig nach­ge­wie­sen wur­de, in wei­te­ren fünf Fäl­len wur­de von den Rech­nungs­hö­fen ein Effi­zi­enz­nach­teil fest­ge­stellt. Nur in vier der Pro­jek­te, d.h. in 22 Pro­zent der Fäl­le, konn­te ein Effi­zi­enz­vor­teil erkannt wer­den. Und auch die­se Zahl sagt noch nicht alles: In drei die­ser Fäl­le lag der Effi­zi­enz­vor­teil unter fünf Pro­zent.

Nach­fol­gend drei von den Rech­nungs­hö­fen geprüf­te Ergeb­nis­se zu den angeb­li­chen Effi­zi­enz­vor­tei­len:

  • Die Rech­nungs­hö­fe stell­ten fest, dass die Effi­zi­enz­vor­tei­le der ÖPP-Vari­an­ten häu­fig zu hoch ermit­telt oder nicht schlüs­sig nach­ge­wie­sen wur­den.“[7]
  • […] Der Lan­des­rech­nungs­hof stell­te zudem fest, dass der pau­scha­le Effi­zi­enz­vor­teil der ÖPP-Vari­an­te weder bei den Bau­kos­ten noch bei den Betriebs­kos­ten schlüs­sig nach­ge­wie­sen wer­den konn­te.[8]
  • Der im Wirt­schaft­lich­keits­ver­gleich aus­ge­wie­se­ne Effi­zi­enz­vor­teil von 12 Pro­zent der ÖPP-Vari­an­te gegen­über der kon­ven­tio­nel­len Beschaf­fungs­va­ri­an­te durch das Land Sach­sen-Anhalt basier­te somit im Wesent­li­chen auf einer zu hoch ange­setz­ten Kos­ten­schät­zung für den PSC, die noch zusätz­lich durch in ihrer Höhe nicht nach­voll­zieh­ba­re Risi­ko­zu­schlä­ge in der Bau- und Betrei­ber­pha­se eine Stei­ge­rung erfah­ren hat.[9]

Dabei wur­de nur ein sehr klei­ner Teil der bis­he­ri­gen ÖPP-Pro­jek­te von Rech­nungs­hö­fen unter­sucht, eine sol­che Prü­fung ist nicht obli­ga­to­risch und fand bis­her auch nur nach Ver­trags­un­ter­zeich­nung statt. Unter­stellt man, dass die Rech­nungs­hö­fe annä­hernd zutref­fen­de Berech­nun­gen ange­stellt haben, hät­ten durch eine Befas­sung der Rech­nungs­hö­fe im Vor­hin­ein Kos­ten in Mil­li­ar­den­hö­he ver­mie­den wer­den kön­nen.

Nega­ti­ve Erfah­run­gen mit 15 Jah­ren ÖPP in bekann­ten Ein­zel­pro­jek­ten

Bei zahl­rei­chen ÖPP-Pro­jek­ten wur­de deren Nach­teil­haf­tig­keit auch ohne Prü­fung von Wirt­schaft­lich­keits­un­ter­su­chun­gen offen­sicht­lich. Die Ham­bur­ger Bür­ger­schaft hät­te ver­mut­lich auf ihre Elb­phil­har­mo­nie in der vor­ge­se­he­nen Form ver­zich­tet, wenn ihr vor Ver­trags­un­ter­zeich­nung bekannt gewe­sen wäre, dass die Kos­ten dafür nahe 800 Mil­lio­nen Euro kom­men, mehr als zehn­mal so viel wie ursprüng­lich ange­nom­men. Ande­re ÖPP-Pro­jek­te haben sich eben­falls schon weit vor dem Ablauf der regu­lä­ren Ver­trags­frist als extrem teu­er erwie­sen. Im eins­ti­gen ÖPP-Vor­zei­ge-Pro­jekt „90 Schu­len Land­kreis Offen­bach“ (PPP-Inno­va­ti­ons­preis 2005) lie­gen die jähr­li­chen Raten der­zeit bei 95 Mil­lio­nen Euro pro Jahr. Vom Kreis­rat geneh­migt wor­den waren 52 Mil­lio­nen Euro pro Jahr. Ande­re Pro­jek­te wur­den ganz abge­bro­chen („Würz­burg inte­griert“, PPP-Inno­va­ti­ons­preis 2007, 2010 vom Inves­tor abge­bro­chen), bei der Ther­me in Keitum erin­nert nur noch eine Rui­ne sowie eine Gedenk­ta­fel („Lern­ort PPP oder wie der Traum vom Ther­mal­bad zum finan­zi­el­len Alp­traum wur­de“) an das Schei­tern und den Ver­lust von 15,5 Mil­lio­nen Euro ohne Gegen­wert für die Steu­er­zah­len­den. Bei einer Rei­he von ÖPP-Pro­jek­ten sind inak­zep­ta­ble Leis­tungs­ein­schrän­kun­gen zu ver­zeich­nen. So war das Stadt­bad Lei­men ganz­jäh­rig geschlos­sen, die ÖPP-Jah­res­ra­te muss­te gleich­wohl ohne Kür­zun­gen über­wie­sen wer­den. Im Pro­to­nen­the­ra­pie­zen­trum in Essen muss­ten die Krebs­pa­ti­en­ten vier Jah­re lang auf die Bereit­stel­lung von The­ra­pie­plät­zen war­ten.

Nega­ti­ve Erfah­run­gen mit feh­len­der Trans­pa­renz

ÖPP-Ver­trä­ge und auch ÖPP-Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen und -Wirt­schaft­lich­keits­un­ter­su­chun­gen unter­lie­gen als Bestand­teil pri­vat­wirt­schaft­li­cher Ver­trags­wer­ke der Geheim­hal­tung. Von der Mög­lich­keit der öffent­li­chen Hand, ver­trag­lich die Offen­le­gung der Doku­men­te zu ver­ein­ba­ren, wur­de bis­her in kei­nem bekann­ten Fall Gebrauch gemacht. Als Argu­ment für die Geheim­hal­tung wer­den auf der einen Sei­te die schüt­zens­wer­ten Inter­es­sen der pri­va­ten Sei­te ange­führt, aber auch die Not­wen­dig­keit der Geheim­hal­tung, um den erwünsch­ten Effi­zi­enz­vor­teil über­haupt errei­chen zu kön­nen. Wis­sen­schaft­li­che Bele­ge, dass Geheim­hal­tung von Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen und Ver­trä­gen zu grö­ße­rer Kos­ten­ef­fi­zi­enz führt, sind nicht bekannt. Die extre­me Intrans­pa­renz hin­sicht­lich der Ver­fah­ren, der Ver­trä­ge und der Ergeb­nis­be­wer­tung von ÖPP-Leis­tun­gen wird auch nicht durch die soge­nann­te Trans­pa­renz-Initia­ti­ve der deut­schen Bau­in­dus­trie ent­kräf­tet. Die dort auf­ge­führ­ten Ver­trä­ge sind von Anzahl und Ver­trags­vo­lu­men mar­gi­nal. Zudem sind die Ver­öf­fent­li­chun­gen der Ver­trags­wer­ke mehr als unvoll­stän­dig, rele­van­te Daten feh­len. In ein­zel­nen „offen­ge­leg­ten Ver­trä­gen“ fin­den sich nur zwei Zah­len­an­ga­ben, der Rest fehlt oder ist geschwärzt.[10] Dem ste­hen die Aus­wir­kun­gen wirk­li­cher Ofen­le­gun­gen gegen­über: Die per Volks­ent­scheid erzwun­ge­ne Ver­öf­fent­li­chung der ÖPP-Ver­trä­ge zu den Ber­li­ner Was­ser­be­trie­ben lös­ten – unter ande­rem durch das damit ver­bun­de­ne Bekannt­wer­den der ent­hal­te­nen Ren­di­te­ga­ran­ti­en – einen so star­ken poli­ti­schen Druck aus, dass das Land Ber­lin nur zwei Jah­re spä­ter die PPP-Part­ner aus­be­zahl­te so die Rekom­mu­na­li­sie­rung ein­lei­te­te.

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu ÖPP

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu ÖPP wer­den von ÖPP-Befür­wor­ten zuwei­len als ideo­lo­gisch dif­fa­miert. Man for­dert eine „sach­li­che, ideo­lo­gie­freie Debat­te“ ein. Tat­säch­lich sind grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu ÖPP nicht nur statt­haft, son­dern gera­de­zu gebo­ten. Gene­rell gibt es ja nur die­se bei­den Mög­lich­kei­ten: Eine Bewer­tung auf­grund von Erfah­run­gen (ohne einen theo­re­ti­schen Hin­ter­grund zu ken­nen oder zu bil­den) sowie eben theo­re­ti­sche, will hei­ßen grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen. Bei ÖPP ist wie oben dar­ge­stellt die empi­ri­sche Basis auf brei­ter Grund­la­ge nicht vor­han­den. Noch kein ein­zi­ges ÖPP-Pro­jekt wur­de in Deutsch­land abge­schlos­sen, rück­über­ge­ben und aus­ge­wer­tet. Lau­fen­de Ein­zel­pro­jek­te mit beleg­ter extre­mer Unwirt­schaft­lich­keit aus Sicht der Steu­er­zah­len­den, die gleich­zei­tig zuvor von pri­va­ten Fir­men als „wirt­schaft­lich“ aus­ge­wie­sen wor­den waren, machen die pri­vat erstell­ten Wirt­schaft­lich­keits­gut­ach­ten mehr als frag­lich. Gleich­zei­tig gibt es schwer­wie­gen­de Para­me­ter wie der Rest­wert der über­tra­ge­nen Infra­struk­tu­ren bei Rück­über­ga­be, die noch in kei­ne Berech­nung – auch nicht in die der Rech­nungs­hö­fe ein­ge­flos­sen sind. Soll den­noch eine Aus­sa­ge getrof­fen wer­den, ob ÖPP mit hin­rei­chen­der Sicher­heit als vor­teil­haf­tig ange­se­hen wer­den kann, sind grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen uner­läss­lich. Die Ergeb­nis­se wären dann durch soli­de empi­ri­sche Befun­de zu bestä­ti­gen oder gege­be­nen­falls zu revi­die­ren.

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Effi­zi­enz

So beliebt Pro­zent­zah­len hin­sicht­lich soge­nann­ter „Effi­zi­enz­vor­tei­le“ sind (z.B. „4,3 Pro­zent Effi­zi­enz­vor­teil bei Ver­trags­ab­schluss“[11]), der Begriff „Effi­zi­enz“ ist im Zusam­men­hang mit ÖPP bedau­er­li­cher­wei­se nicht geschlos­sen defi­niert. Zudem han­delt es sich bei allen bekann­ten Effi­zi­enz­an­ga­ben um Pro­gno­se­wer­te – in kei­nem Fall wur­de bis­her die tat­säch­li­che, rück­wir­kend beleg­te Effi­zi­enz ermit­telt. Man könn­te den Effi­zi­enz­vor­teil aus soge­nann­ten Wirt­schaft­lich­keits­gut­ach­ten mit Ren­di­te­ver­spre­chen von Lebens­ver­si­che­rern ver­glei­chen: Bei Ver­trags­ab­schluss wird zwar eine gro­ße Zahl mit Nach­kom­ma­stel­len genannt, die als Min­dest­zah­lungs­sum­me sug­ge­riert wird. Nach Ablauf stellt sich die­se Anga­be der Ver­si­che­run­gen[12] oft als nicht halt­bar her­aus[13].

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Wirt­schaft­lich­keit

Wie bei der Effi­zi­enz besteht eine begriff­li­che Unschär­fe, die den Para­me­ter als belast­ba­re Grund­la­ge für eine trag­fä­hi­ge Bewer­tung aus Sicht der Par­la­men­te und Bür­ger unbrauch­bar macht. Han­delt es sich um eine betriebs­wirt­schaft­li­che „Wirt­schaft­lich­keit“ bzw. Unwirt­schaft­lich­keit? Und falls ja, was genau ist dann der Betrieb? Oder geht es um eine volks­wirt­schaft­li­che Wirt­schaft­lich­keit? Dar­auf deu­tet der Umstand, dass es sich zumeist um Infra­struk­tu­ren der Daseins­vor­sor­ge han­delt, die vor allem einen volks­wirt­schaft­li­chen Effekt ent­fal­ten (sol­len). Auch Minis­ter Dob­rindt sprach bei der Vor­stel­lung der neu­en Genera­ti­on von ÖPPs von der Ver­mei­dung „des größ­ten Volks­wirt­schaft­li­chen Scha­dens“ (des Staus). Aller­dings wird kei­ne Kos­ten-Nut­zen-Ana­ly­se durch­ge­führt, wie man sie zur Bewer­tung volks­wirt­schaft­li­cher Inves­ti­tio­nen erwar­ten soll­te. Statt­des­sen gibt es Wirt­schaft­lich­keits­gut­ach­ten, für die es kei­nen aner­kann­ten Stan­dard zu den Berech­nungs­grund­la­gen und -metho­den gibt. Und so kommt es, dass maß­geb­li­che volks­wirt­schaft­li­che Para­me­ter regel­mä­ßig nicht erfasst wer­den:

  • das Risi­ko, dass der pri­va­te Auf­trag­neh­mer in der Ver­trags­lauf­zeit insol­vent wird,
  • Risi­ken aus den viel­tau­send­sei­ti­gen Ver­trä­gen, die kon­sis­tent zu prü­fen zum Ver­trags­ab­schluss so gut wie nie­mand imstan­de ist, und in denen sich für die öffent­li­che Hand ver­meint­lich güns­ti­ge Regeln (z.B. Malus-Zah­lun­gen bei Schlecht­leis­tung) als nicht gerichts­fest erwei­sen
  • Risi­ken der Kos­ten­stei­ge­rung infol­ge der star­ren Ver­trä­ge, die Ände­run­gen an die Anfor­de­run­gen (z.B. Ganz­tags­schul­be­trieb bei Schul­ge­bäu­den) nur durch über­pro­por­tio­nal hohe Ver­gü­tung erfas­sen kön­nen
  • Risi­ken aus der Schä­di­gung des loka­len Mit­tel­stands, der für 30 Jah­re von bedeu­ten­dem Auf­trags­vo­lu­men aus­ge­schlos­sen wird. Zu den Risi­ken des Mit­tel­stands sie­he die Stel­lung­nah­men der ent­spre­chen­den ver­bän­de zu ÖPP sowie gege­be­nen­falls in die­ser Anhö­rung.
  • Risi­ken durch den Ver­lust des Know-Hows der öffent­li­chen Hand, die ihre eige­nen Kom­pe­ten­zen im Ver­trags­zeit­raum abbau­en muss und dann von den Aus­sa­gen inter­es­sen­ge­bun­de­ner Drit­ter abhän­gig wird
  • Risi­ken durch eine even­tu­el­le Schä­di­gung oder Des­in­ves­ti­ti­on der Infra­struk­tur durch den pri­va­ten Auf­trag­neh­mer, so dass der Ver­trags­ge­gen­stand nach Über­ga­be durch die Gemein­schaft der Steu­er­zah­len­den teu­er saniert wer­den muss (Bei­spiel Rail Track und das bri­ti­sche Schie­nen­netz)
  • Risi­ken hin­sicht­lich der Kre­dit­wür­dig­keit und Finanz­markt­sta­bi­li­tät der öffent­li­chen Kör­per­schaf­ten, die sich dar­aus erge­ben, dass ÖPP-Pro­jek­te zwar eine Form von Kre­dit sind, aber gemein­hin außer­halb der regu­lä­ren Haus­hal­te und somit nicht als Schul­den ver­bucht wer­den. Eine Ände­rung der Schul­den­re­ge­lung hin­sicht­lich der ÖPP-Pro­jek­te, z.B. der Erfas­sungs­kri­te­ri­en von ÖPP für die Maas­tricht-Regeln, den euro­päi­schen Fis­kal­pakt oder die deut­sche Schul­den­brem­se kön­nen bei gro­ßen ÖPP-Finanz­vo­lu­men somit dazu füh­ren, dass sich die Ver­schul­dung Deutsch­lands oder der Bun­des­län­der schlag­ar­tig erhöht und dadurch uner­wünsch­te Bewe­gung an den Finanz­märk­ten aus­löst oder das Rating öffent­li­cher Kör­per­schaf­ten in Deutsch­land nega­tiv beein­flusst.
  • Effek­te, die sich erge­ben, weil die öffent­li­che Ver­ga­be­ord­nung für die Auf­rag­neh­mer nicht gilt oder nicht ein­ge­hal­ten wird, z.B. Lohn­dum­ping oder das Unter­lau­fen von Umwelt­stan­dards
  • Effek­te, die sich erge­ben, weil die Ver­ga­be­form durch die extre­me Intrans­pa­renz ungleich anfäl­li­ger ist für Kor­rup­ti­on

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Dau­er

ÖPP-Pro­jek­te in Deutsch­land wur­den etwa seit 2000 in Gang gebracht, ein­zel­ne auch davor. ÖPP-Ver­trä­ge sind als ultra­lang­lau­fend anzu­se­hen. Zumeist lau­fen sie über 30 Jah­re ohne jede Mög­lich­keit der regu­lä­ren Kün­di­gung. Ein­zel­ne Ver­trä­ge haben auch eine Lauf­zeit, von 25, 20 oder 15 Jah­ren. Ultra­lang kön­nen die Ver­trä­ge genannt wer­den, weil sie mit der Vor­lauf­pha­se mehr als eine Genera­ti­on umspan­nen. Poli­ti­ker, die die Ver­trä­ge aus­han­deln, sind womög­lich schon ver­stor­ben, wenn die Rück­ga­be am Ver­trags­en­de ansteht. Ihr Man­dat dau­er­te aber nicht sel­ten nur vier oder fünf Jah­re. Hin­sicht­lich der Dau­er der Ver­trä­ge liegt also ein Maß­stabs­ef­fekt vor, der gegen nicht oder nur sehr schwer bzw. sehr teu­er umkehr­ba­re (Ver­trags-) Ent­schei­dun­gen spricht. Die bis­he­ri­gen Ver­trä­ge in Deutsch­land sind (bis auf die bereits abge­bro­che­nen) alle noch „lau­fend“.
Es ist nicht bekannt, was sich bei der Rück­über­ga­be der betref­fen­den Infra­struk­tu­ren für Situa­tio­nen erge­ben.

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zur Umge­hung von Schul­den­re­geln mit­tels ÖPP

ÖPP-Schul­den wer­den aktu­ell nicht als Schul­den ver­bucht, sie erhö­hen somit nicht die Ver­schul­dung im Sin­ne von Schul­den­brem­sen der Län­der und des Bun­des oder im Sin­ne der Maas­tricht-Kri­te­ri­en oder des Fis­kal­pak­tes. Zudem ist durch die extrem kom­ple­xen und umfang­rei­chen (teil­wei­se meh­re­re zehn­tau­send Sei­ten umfas­sen­de) Ver­trags­wer­ke, die oben­drein bis­her nahe­zu aus­schließ­lich geheim sind, eine voll­stän­di­ge Bewer­tung aller ent­hal­te­nen Zah­lungs­ver­pflich­tun­gen nicht mög­lich. Es han­delt sich jedoch gleich­wohl um Schul­den, die frag­los voll­stän­dig zurück­ge­zahlt wer­den müs­sen. Im Unter­schied zu regu­lä­ren Schul­den im Haus­halt bleibt über län­ge­re Zeit die genaue Schul­den­hö­he unbe­kannt, eben­so wie der zu bezah­len­de Zins­satz.[14] Schul­den wer­den also gemacht, aber außer­halb der Haus­hal­te und damit mit direk­ten und indi­rek­ten Zusatz­kos­ten ver­bun­den: Direk­te Mehr­kos­ten ver­ur­sacht der zumeist min­des­tens drei Pro­zent höhe­re Zins­satz, der bei den lan­gen Lauf­zei­ten die Zins­kos­ten ver­dop­peln oder ver­drei­fa­chen kann. Indi­rek­te Kos­ten ent­ste­hen durch Ver­lus­te in der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le, zusätz­li­che Büro­kra­tie, die nur dem Schul­den­ver­ste­cken dient und durch die zahl­rei­chen pri­va­ten Auf­trag­neh­mer, die für die Bei­hil­fe beim Schul­den­ver­ste­cken teu­er bezahlt wer­den, euphe­mis­tisch „Trans­ak­ti­ons­kos­ten“ genannt.

Grund­sätz­li­che Über­le­gun­gen zu Pri­va­ti­sie­run­gen

Pri­va­ti­sie­run­gen sind sehr unbe­liebt. Seit 2007 legen das Mei­nungs­for­schungs­in­sti­tut for­sa und dbb beam­ten­bund und tarif­uni­on jähr­lich eine umfas­sen­de demo­sko­pi­sche Erhe­bung zu Kern­the­men des öffent­li­chen Diens­tes vor. Auf Grund­la­ge die­ser Unter­su­chun­gen zeich­nen sich län­ger­fris­ti­ge Ver­än­de­run­gen im Urteil der Bür­ger über die staat­li­chen Leis­tun­gen und deren Garan­ten ab. Ein wich­ti­ger Teil der Befra­gung behan­delt die Ein­schät­zung zu Pri­va­ti­sie­run­gen. So wird regel­mä­ßig gefragt: Wel­cher der fol­gen­den Vor­schlä­ge, ent­spricht am ehes­ten Ihrer Mei­nung:

  1. Es soll­ten noch mehr öffent­li­che Dienst­leis­tun­gen pri­va­ti­siert wer­den
  2. Das Ver­hält­nis zwi­schen öffent­li­chen und pri­va­ten Dienst­leis­tun­gen soll­te so blei­ben wie jetzt
  3. Pri­va­ti­sier­te Leis­tun­gen soll­ten wie­der in den öffent­li­chen Dienst über­führt wer­den

Im lang­jäh­ri­gen Durch­schnitt lehn­ten eine umfas­sen­de Mehr­heit der Befrag­ten (ca. 80 Pro­zent) wei­te­re Pri­va­ti­sie­run­gen ganz ab (2. und 3.). Ein beträcht­li­cher Anteil (ca. 25 Pro­zent im lang­jäh­ri­gen Durch­schnitt) möch­te, dass pri­va­ti­sier­te Leis­tun­gen wie­der in den öffent­li­chen Dienst über­führt wer­den (3.).

Bei ÖPP han­delt es sich um eine lan­ge Ket­te von mit ein­an­der ver­wo­be­nen Pri­va­ti­sie­rungs­maß­nah­men. Es beginnt mit den Wirt­schaft­lich­keits­un­ter­su­chun­gen, die gene­rell pri­vat erbracht wer­den. Der Staat fragt also pri­va­te (Groß-)Firmen, ob eine Ange­le­gen­heit für ihn auf eine bestimm­te Art und Wie­se güns­ti­ger käme – ganz offen­sicht­lich eine schon im Grund­satz unklu­ge Ent­schei­dung. Pri­va­ti­siert ist bei ÖPP aber auch die Rechts­be­ra­tung und die Ver­trags­aus­ge­stal­tung, die stets durch inter­na­tio­nal täti­ge Anwalts­kanz­lei­en erfolgt. Selbst die öffent­li­che Bera­tungs­ge­sell­schaft des Bun­des ist teil­pri­va­tisert (ÖPP Deutsch­land AG). Auch Tei­le der Aus­schrei­bung sowie des Aus­schrei­bungs­ver­fah­rens erfol­gen durch Pri­va­te (zumeist gro­ße Wirt­schafts­kanz­lei­en). Auf Basis die­ser durch mas­si­ve Pri­va­ti­sie­rung ver­mut­lich ein­sei­tig zustan­de gekom­me­nen Aus­gangs­in­for­ma­ti­ons­la­ge wird dann das Auf­trags­vo­lu­men der nächs­ten 30 Jah­re eines bestimm­ten Sek­tors der Daseins­vor­sor­ge auf einen Schlag und unkünd­bar pri­va­ti­siert. Pri­va­ti­siert wird auch das öffent­li­che Wis­sen. Der öffent­li­chen Hand geht im betrof­fe­nen Bereich das Know-How womög­lich gänz­lich ver­lo­ren. Es ist zu befürch­ten, dass die Öffent­lich­keit in weni­gen Jah­ren hin­sicht­lich zen­tra­ler tech­ni­schen Fra­gen zur Daseins­vor­sor­ge von weni­gen Fir­men abhän­gig sein wird, die die tech­ni­schen Details ken­nen, die zuge­hö­ri­gen Stan­dards selbst gesetzt haben und für ihre dann mono­po­li­sier­ten Diens­te exor­bi­tan­te Prei­se ver­lan­gen wer­den.

Pri­va­ti­siert mit Unter­zeich­nung des Ver­tra­ges wird auch der zuge­hö­ri­ge Teil der Gerichts­bar­keit: ÖPPs unter­lie­gen gene­rell pri­va­ten Schieds­ge­rich­ten. Was jetzt bei TTIP, CETA und TISA breit kri­ti­siert wird, ist bei ÖPP bereits die Regel. Im Fall Toll Collect kann beob­ach­tet wer­den, dass der Staat trotz der erheb­li­chen For­de­rung von mitt­ler­wei­le acht Mil­li­ar­den Euro in über zehn Jah­ren vor dem pri­va­ten Schieds­ge­richt nicht einen Cent erstrei­ten konn­te. Aber die pri­va­ten Schieds­ge­rich­te haben auch dar­über hin­aus eine Aus­wir­kung auf die Unab­hän­gig­keit der Jus­tiz: Wenn die best­be­zahl­ten Pos­ten und die attrak­tivs­ten Ver­fah­ren alle vor pri­va­ten Gerich­ten aus­ge­foch­ten wer­den, ero­diert die Jus­tiz als Gan­zes.

Dass ÖPP eine Form von Pri­va­ti­sie­rung ist, ist auch dar­an ables­bar, dass mit ÖPP die Umwand­lung der Infra­struk­tur unse­rer Daseins­vor­sor­ge in han­del­ba­re, spe­ku­la­ti­ons­fä­hi­ge Finanz­pro­duk­te mög­lich ist. Groß­bri­tan­ni­en hat bereits eine Wel­le von Wei­ter­ver­käu­fen von ÖPPs erlei­den müs­sen, der dor­ti­ge “Sale of equi­ty” setzt sich längst in Deutsch­land fort[15].

Wer also Pri­va­ti­sie­run­gen in Berei­chen der Daseins­vor­sor­ge sowie in Kern­be­rei­chen staat­li­cher Tätig­keit wie der Jus­tiz für dem Gemein­wohl abträg­lich hält, soll­te auch ÖPP ableh­nen.

Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen

Mit zu berück­sich­ti­gen bei allen Über­le­gun­gen zu ÖPP ist die geplan­te Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für Bun­des­fern­stra­ßen. So wäre es naiv, ÖPP abzu­leh­nen und gleich­zei­tig eine (mög­li­cher­wei­se teil­pri­va­ti­sier­ba­re) Infra­struk­tur­ge­sell­schaft zu grün­den, die „über­wie­gend unab­hän­gig“ und somit weit­ge­hend unkon­trol­liert von demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Par­la­men­ten mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Steu­er­gel­dern und Gebüh­ren in gro­ßem Umfang ÖPP-Pro­jek­te umset­zen wür­de.

ÖPP-Pro­jek­te zum Aus­bau der Bun­des­fern­stra­ßen erfolg­ten bis­her als Ein­zel­vor­ha­ben, sie wur­den ein­zeln begrün­det und hat­ten mit jeweils eige­nen Wider­stän­den zu kämp­fen. Gip­fel der Aus­ein­an­der­set­zung war die Wei­sung des Bun­des­ver­kehrs­mi­nis­ters an den nie­der­säch­si­schen Lan­des­ver­kehrs­mi­nis­ter, einen Auto­bahn­aus­bau per ÖPP – und nur per ÖPP – vor­zu­neh­men[16]. Mit einer Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für den Bun­des­fern­stra­ßen­bau wird ÖPP insti­tu­tio­na­li­siert.

Die bekann­ten Nach­tei­le von ÖPP sind über­trag­bar auf die Infra­struk­tur­ge­sell­schaft. Dazu kom­men die spe­zi­fi­schen Nach­tei­le wie die gesamt­ge­sell­schaft­li­chen Kos­ten für den erfor­der­li­chen Ver­wal­tungs­um­bau.

Bericht der Fratz­scher-Kom­mis­si­on

Der Vor­schlag für eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen geht auf den Bericht der soge­nann­ten Fratz­scher-Kom­mis­si­on vom April 2015[17] zurück. Im Kern geht es dabei dar­um, das Gewicht der Bestim­mung über die öffent­li­chen Infra­struk­tu­ren der Daseins­vor­sor­ge zu ver­schie­ben: weg von Instru­men­ten der Demo­kra­tie hin zu einer ver­stärk­ten Bestim­mung durch Kapi­tal­eig­ner. Damit ver­bun­den sind auch Fra­gen zur Ver­wen­dung von Steu­er­gel­dern in erheb­li­chem Umfang in den kom­men­den Jahr­zehn­ten, die im Fall der inef­fi­zi­en­ten oder sogar gesell­schaft­lich schäd­li­chen Ver­wen­dung nicht mehr zur Ver­fü­gung ste­hen bzw. zusätz­li­che Kos­ten ver­ur­sa­chen.

Im Bericht ent­hal­ten, aber als abwei­chend und ergän­zend aus­ge­wie­sen sind die Posi­tio­nen der in der Kom­mis­si­on ver­tre­te­nen Gewerk­schaf­ten IGM, ver.di, IG BCE, IG BAU sowie des DGB. Die dort auf­ge­führ­ten Posi­tio­nen beinhal­ten bereits eine grund­sätz­li­che und weit­rei­chen­de Kri­tik an den Vor­schlä­gen des Berichts. Es wird deut­lich, dass der Bericht alles ande­re als einen brei­ten gesell­schaft­li­chen Kon­sens abbil­det. Die Kri­tik der Gewerk­schaf­ten ist zutref­fend, die Aus­ein­an­der­set­zung damit wird emp­foh­len.

Im Fol­gen­den wird die Kri­tik von Gemein­gut in Bür­ge­rIn­nen­hand an dem Vor­schlag für eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft für die Bun­des­fern­stra­ßen zusam­men­ge­fasst, die die Vor­schlä­ge der Gewerk­schaf­ten teil­wei­se aus­füh­ren, teil­wei­se ergän­zen.

Ver­kehrs­po­li­tik

Die Annah­men und Schluss­fol­ge­run­gen der Fratz­scher-Kom­mis­si­on sind ver­kehrs­po­li­tisch rück­stän­dig. Man geht dort zum einen von „Mobi­li­tät als zen­tra­ler Vor­aus­set­zung für die Wett­be­werbs­fä­hig­keit einer Volks­wirt­schaft“ aus, fokus­siert sich im Bericht (der Inves­ti­tio­nen ins­ge­samt behan­deln soll) jedoch auf den Bun­des­fern­stra­ßen­bau. Mobi­li­tät hat jedoch auch eine enor­me Bedeu­tung in der Daseins­vor­sor­ge, sie ist für vie­le Berufs­tä­ti­ge ele­men­tar. Mobi­li­tät umfasst auch die lebens­ret­ten­de Funk­ti­on von Ver­kehrs­in­fra­struk­tu­ren (Mobi­li­tät von Kran­ken­wa­gen und Feu­er­weh­ren). Auch für die Teil­ha­be am sozia­len Leben ist Mobi­li­tät erfor­der­lich. Ver­kehrs­in­fra­struk­tur ist somit weit mehr als ein Stand­ort­vor­teil. Sie wird aber auch aus weit mehr als nur aus den Bun­des­fern­stra­ßen gebil­det. Die allei­ni­ge Beschrän­kung auf die Bun­des­fern­stra­ßen wird im Fratz­scher-Bericht mit deren „beson­de­rer“ bzw. „zen­tra­ler“ Bedeu­tung“ begrün­det. Mehr oder weni­ger offen wird an ande­rer Stel­le zuge­ge­ben, dass der zen­tra­le Zweck der Bun­des­fern­stra­ßen-Infra­struk­tur­ge­sell­schaft die Umge­hung von Schul­den­re­geln[18] ist. Gleich­zei­tig wird aber auf die­sem Wege jedoch der schäd­li­che Straßen(neu)bau auf Jahr­zehn­te zemen­tiert, wäh­rend für Bahn, ÖPNV, Fahr­rad- und Fuß­ver­kehr kein Geld im Haus­halt mehr übrig bleibt – für die gilt die Schul­den­brem­se ja wei­ter­hin. Die­se Betrach­tung der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur, die den erfor­der­li­chen Rück­gang des Stra­ßen­ver­kehrs zuguns­ten der öko­lo­gi­sche­ren Alter­na­ti­ven aus­blen­det, kon­ter­ka­riert die zen­tra­len Anlie­gen einer zukunfts­fä­hi­gen Ver­kehrs­po­li­tik.

Infra­struk­tur­po­li­tik

Die vor­ge­schla­ge­ne Infra­struk­tur­ge­sell­schaft ent­bin­det nicht von einer sinn­vol­len, den Anfor­de­run­gen der Bür­ge­rIn­nen gerecht wer­den­den Infra­struk­tur­po­li­tik. Hier gab es in der Ver­gan­gen­heit mas­si­ve Ver­säum­nis­se, z.B. eine Ver­nach­läs­si­gung des Bestands bei gleich­zei­tig star­ker Neu­bau­tä­tig­keit. Zur Fest­le­gung der Dring­lich­keit „Erhal­tungs­in­ves­ti­tio­nen im Bestand vor Neu­bau“ bedarf es jedoch kei­ner neu­en Struk­tur in Form einer Infra­struk­tur­ge­sell­schaft, wie dies der Bericht fälsch­li­cher­wei­se ver­knüpft. An ande­rer Stel­le wird auf den Bun­des­rech­nungs­hof (BRH) mit des­sen Anre­gung For­de­rung nach einer Abkehr vom Modell der Auf­trags­ver­wal­tung posi­tiv Bezug genom­men. Aller­dings weicht die vor­ge­schla­ge­ne Infra­struk­tur­ge­sell­schaft so erheb­lich vom Modell des BRH ab, dass rich­ti­ger­wei­se nicht vom glei­chen Modell gespro­chen wer­den kann. So hält der BRH eine Ver­bes­se­rung der kri­ti­sier­ten Punk­te Kos­ten­trans­pa­renz, Kos­ten­ma­nage­ment­sys­tem und ver­bes­ser­ter Infor­ma­ti­ons­fluss zwi­schen den Auf­trags­ver­wal­tun­gen und dem BMVI auch in der kon­ven­tio­nel­len Ver­ga­be für mög­lich. Die­ser Auf­fas­sung ist zuzu­stim­men, die Infra­struk­tur­ge­sell­schaft ist dafür ent­behr­lich.

Schwä­chung der demo­kra­ti­schen Mit­be­stim­mung

Die Kom­mis­si­on gibt im Bericht an, für die Orga­ni­sa­ti­ons­form kein bestimm­tes Modell zu prä­fe­rie­ren. Tat­säch­lich wer­den jedoch aus­schließ­lich pri­vat­recht­li­che Gesell­schafts­for­men vor­ge­schla­gen. Der Wech­sel ins Pri­vat­recht stellt für Berei­che der Daseins­vor­sor­ge als for­mel­le Pri­va­ti­sie­rung einen star­ken Ein­schnitt dar. Statt dem Par­la­ment sind die betref­fen­den Gesell­schaf­ten nur noch Ein­zel­per­so­nen aus der Regie­rung unter­stellt. Wer Anschau­ungs­ma­te­ri­al benö­tigt, kann sich damit aus­ein­an­der­set­zen, wie viel bzw. wie wenig Ein­fluss Lan­des­par­la­men­te oder selbst der Bun­des­tag auf die Deut­sche Bahn AG aus­üben, obwohl das Unter­neh­men maß­geb­li­che Ver­ant­wor­tung für Lan­des- und Bun­des­be­lan­ge trägt — bis hin zu Fra­gen der Stadt­ent­wick­lung und Raum­pla­nung. Die for­mel­le Pri­va­ti­sie­rung ist zudem eine wich­ti­ge Stu­fe auf dem Weg zur Kapi­tal­pri­va­ti­sie­rung dar. Nicht sel­ten war schon ein sich selbst-ver­stär­ken­der Effekt zur Kapi­tal­pri­va­ti­sie­rung zu beob­ach­ten, da übli­cher­wei­se dem betref­fen­den Manage­ment for­mell pri­va­ter Gesell­schaf­ten in öffent­li­chem Eigen­tum mit einer (Teil-)Privatisierung eine Ver­viel­fa­chung der Gehäl­ter winkt. In fast allen Fäl­len einer spä­te­ren mate­ri­el­len Pri­va­ti­sie­rung war die for­mel­le Pri­va­ti­sie­rung in einem sepa­ra­ten Schritt vor­aus­ge­gan­gen. Für die damit befass­ten Bür­ge­rIn­nen und Par­la­men­te ist daher an so einer Weg­schei­de höchs­te Vor­sicht gebo­ten. Wenn die Kapi­tal­pri­va­ti­sie­rung für den betref­fen­den Bereich abge­lehnt wird, soll­te nicht ohne Not einer for­mel­len Pri­va­ti­sie­rung zuge­stimmt wer­den. Wech­seln­de Mehr­hei­ten oder wech­seln­de (Partei-)Meinungen kön­nen so zu einer „eigent­lich ursprüng­lich nicht inten­dier­ten“ Kapi­tal­pri­va­ti­sie­rung füh­ren, die dann nur sehr schwer (und sehr teu­er) rück­gän­gig zu machen ist.

Im Fratz­scher-Bericht wird emp­foh­len, für die Infra­struk­tur­ge­sell­schaft kei­ne Staats­ga­ran­tie zu geben. Das bedeu­tet zunächst, hohe Zin­sen für die dann auf­zu­neh­men­den Kre­di­te zu bezah­len. Die zu erwar­ten­den Mehr­kos­ten für die Steu­er­zah­len­den wür­den meh­re­re Mil­li­ar­den Euro pro Jahr betra­gen, ohne dass dafür ein erkenn­ba­rer (oder poli­tisch ver­wert­ba­rer) Nut­zen ent­stün­de. Der Öster­rei­chi­sche Staat garan­tiert für sei­ne Auto­bahn-Gesell­schaft, die ASFI­NAG, und bekommt sei­ne Kre­di­te mit­hin sehr güns­tig. Man könn­te also dem Vor­schlag „kei­ne Staats­ga­ran­tie“ leicht ent­geg­nen, dass der Beweis als erbracht anzu­se­hen ist, dass eine Prü­fung der Staats­ga­ran­tie hin­sicht­lich der Ein­hal­tung des euro­päi­schen Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pak­tes stand­hält. Tat­säch­lich ist an die­ser Stel­le Vor­sicht gebo­ten. Pri­va­ti­sie­rungs­pro­zes­se erfolg­ten in der Ver­gan­gen­heit fast immer „scheib­chen­wei­se“, sie­he oben. Es ist denk­bar, dass die Bun­des­re­gie­rung die sehr weit­rei­chen­de, aber auch sehr teu­re Vari­an­te einer Auto­bahn­ge­sell­schaft ohne Staats­ga­ran­tie für nicht durch­setz­bar hält und mit Ver­weis auf die ASFI­NAG die Auto­bahn­ge­sell­schaft mit Staats­ga­ran­tie grün­det. Dass die ASFI­NAG bis­her als „nicht dem Staats­sek­tor zuzu­rech­nend“ ein­ge­stuft wur­de hat jedoch mög­li­cher­wei­se nicht dau­er­haft Bestand. Es ist nicht unwahr­schein­lich, dass nach einer Über­prü­fung durch die EU-Kom­mis­si­on die For­de­rung erho­ben wird, die Schul­den der ASFI­NAG künf­tig als Staats­schul­den nach Maas­tricht zu mel­den, was gra­vie­ren­de Kon­se­quen­zen hät­te und auch den Ver­lust des AAA-Sta­tus von Öster­reich bedeu­ten könn­te. Ähn­li­ches könn­te in Deutsch­land pas­sie­ren – womit eine Pri­va­ti­sie­rung über die Ban­de der euro­päi­schen Kom­mis­si­on gelun­gen wäre. Es scheint daher nicht rat­sam, eine prin­zi­pi­ell ein­fach pri­va­ti­sier­ba­re Struk­tur zu bil­den, die vor­ran­gig einer bestimm­ten und zudem mög­li­cher­wei­se labi­len Form der Schul­den­bi­lan­zie­rung begrün­det wird.

Mehr­kos­ten und Min­der­leis­tun­gen

Anteils­eig­ne­rIn­nen einer Infra­struk­tur­ge­sell­schaft, Anle­ge­rIn­nen in ÖPP-Pro­jek­te und alle, die Anlei­hen für eine der bei­den Anla­ge­for­men zeich­nen, for­dern eine Ren­di­te­ga­ran­tie. Eine sol­che Ren­di­te­ga­ran­tie steht in einem grund­sätz­li­chen Inter­es­sen­ge­gen­satz zu den Bedürf­nis­sen der Nut­ze­rIn­nen und den Anfor­de­run­gen der Steu­er­zah­len­den. Die Fratz­scher-Kom­mis­si­on hält sich hin­sicht­lich die­ser ent­schei­den­den Fra­ge aller­dings bedeckt: Wie viel soll denn den Pri­va­ten für ihr Enga­ge­ment bezahlt wer­den (dür­fen)?

„Vor allem die Fra­ge, nach wel­chen Kri­te­ri­en die Ren­di­te für pri­va­tes Eigen­ka­pi­tal in einem sol­chen Modell [näm­lich einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft mit pri­va­ten Anteils­eig­nern] berech­net wer­den soll, ist offen.“ [19]

Die Ver­si­che­rungs­in­dus­trie hat gegen­über der Pres­se von sie­ben Pro­zent gespro­chen – das wären sechs Pro­zent­punk­te über der der­zei­ti­gen Ver­zin­sung für ver­gleich­bar lang lau­fen­de Bun­des­an­lei­hen und xxx Pro­zent über dem 10-Jah­res­durch­sh­nitt. Es ist allen Betei­lig­ten klar, dass es so eine Ren­di­te­ga­ran­tie geben muss, ohne eine sol­che wird kein ein­zi­ger Euro bereit­ge­stellt wer­den. Im PPP-Pro­jekt Ber­li­ner Was­ser­be­trie­be wur­de die ent­spre­chen­de Ren­di­te­ga­ran­tie zunächst mit der For­mel „r+2 Pro­zent“ fest­ge­legt, wobei r den 10-Jah­res­durch­schnitt 20-jäh­ri­ger Bun­des­an­lei­hen ent­sprach. Die­se Fest­le­gung wur­de vom Ber­li­ner Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt aller­dings kas­siert. Es wur­den drauf­hin Ersatz-Rege­lun­gen ger­of­fen, die im Rechen­er­geb­nis bis auf die Nach­kom­ma­stel­le die­sel­be Ren­di­te garan­tier­ten.

An ande­rer Stel­le wird man etwas deut­li­cher. In der Fra­ge, wie eine Regu­lie­rungs­be­hör­de even­tu­el­le Gebüh­ren bewer­ten könn­te, wer­den vor­aus­schau­end Fremd- und Eigen­ka­pi­tal­kos­ten als „Kos­ten“ defi­niert. Die­se Kre­dit­kos­ten, die bei der ange­streb­ten Höhe und den lan­gen Lauf­zei­ten so hoch wie die Inves­ti­ti­on selbst wer­den kön­nen, sol­len künf­ti­gen Auto­fah­ren­den ohne Bean­stan­dung in Rech­nung gestellt wer­den, ohne dass das als über­höht anzu­se­hen wäre:

Bei der (Preis-)Regulierung durch die Regu­lie­rungs­be­hör­de soll­ten die Fremd­ka­pi­tal­kos­ten aner­kannt wer­den. Bei den Maut­ein­nah­men soll­te, wie oben dar­ge­stellt, das Kos­ten­de­ckungs­prin­zip gel­ten, wobei eine Ver­zin­sung des ein­ge­setz­ten Eigen­ka­pi­tals berück­sich­tigt wer­den könn­te. Damit wäre ein Ansatz­punkt für die Berech­nung einer (Eigenkapital-)Rendite für das pri­va­te Kapi­tal gefun­den.“[20]

Das Bei­spiel der Deut­schen Bahn AG zeigt, dass selbst ein Betrei­ber, der gleich­zei­tig Net­zei­gen­tü­mer ist, dazu neigt, die Infra­struk­tur zu Ren­di­te­stei­ge­rung auf Ver­schleiß zu fah­ren, sie­he dazu ins­be­son­de­re die maro­den Bahn­brü­cken. Umso pro­ble­ma­ti­scher wird das Ver­hält­nis, wenn die Ver­ant­wor­tung für den Wert­erhalt gänz­lich ent­fällt, weil das Eigen­tum am Netz gar nicht mit über­tra­gen wird. Es steht zu befürch­ten, dass mit der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft mit pri­va­ten Anteils­eig­nern eine Struk­tur aus­ge­bil­det wird, in die umfang­rei­che Steu­er­gel­der und Gebüh­ren ein­flie­ßen, die jedoch kein pri­mä­res Inter­es­se dar­an hat, die­se Gel­der auch der Infra­struk­tur voll­um­fäng­lich zuzu­füh­ren, da das Manage­ment oder sogar pri­va­te Anteils­eig­ner hohe und regel­mä­ßi­ge Boni bzw. Aus­schüt­tun­gen erwar­ten, die nur durch höhe­re Gebüh­ren oder durch Min­der­leis­tung erbracht wer­den kön­nen.

Vor allem aber die Mehr­kos­ten durch die pri­va­te Finan­zie­rung sind allein wegen der Zins­dif­fe­renz der Kre­di­te so erheb­lich, dass sie durch – ohne­hin unbe­leg­te – Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen bei Mate­ri­al[21] und Per­so­nal[22] nicht kom­pen­siert wer­den kön­nen. Die­ser Umstand kann bereits durch gro­be Über­schlags­rech­nun­gen nach­voll­zo­gen wer­den, er fin­det sich auch regel­mä­ßig in den Berich­ten des Bun­des­rech­nungs­hofs und der Lan­des­rech­nungs­hö­fe wie­der. Bei lang­lau­fen­den Kre­di­ten von 30 Jah­ren Lauf­zeit, wie sie im Fern­stra­ßen­bau üblich sind, ver­teu­ert jeder zusätz­li­che Pro­zent­punkt die zu zah­len­de Zins­sum­me wie unten­ste­hend:

Die Zin­sen von Fremd­ka­pi­tal lie­gen immer deut­lich über den Zin­sen von Staats­an­lei­hen, auch in Hoch­zins­pha­sen. Ein durch­schnitt­lich drei Pro­zent höhe­rer Zins­satz wür­de die Gesamt­kos­ten von Zins und Til­gung um ca. 50 Pro­zent ver­grö­ßern, ein sechs Pro­zent höhe­rer Zins­satz sogar um 200 Pro­zent. Eine Infra­struk­tur­ge­sell­schaft käme somit zwin­gend deut­lich teu­rer als die bis­he­ri­ge Finan­zie­rung aus dem Haus­halt im Rah­men der kon­ven­tio­nel­len Ver­ga­be.

Annuitätendarlehen 

Gra­fik 1: Zin­sen in Annui­tä­ten­dar­le­hen (Berech­nung: Carl Waß­muth, Gemein­gut in Bür­ge­rIn­nen­hand (GiB), Lauf­zeit: 30 Jah­re, Rote Bal­ken = Kre­dit­sum­me 10 Mil­li­ar­den Euro, grü­ne Bal­ken = Kre­dit­sum­me zuzüg­lich Zin­sen)

 

[1] Sie­he auch die Stel­lung­nah­me von GiB zur Anhö­rung im Land­tag NRW vom 22.9.2015, von der Aus­zü­ge in die­ses Doku­ment über­nom­men wur­den: http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument?Id=MMST16/3009

 

[2] ÖPP-Pilot­pro­jek­te sind z.B. Abschnit­te auf der A 8 in Bay­ern (Augs­burg West — Mün­chen Allach), der A 4 in Thü­rin­gen (AS Wal­ters­hau­sen — AS Her­le­shau­sen, sog. „Umfah­rung Hör­sel­ber­ge“), der A 1/A 4 in Nord­rhein-West­fa­len (AS Düren — AK Köln Nord), der A 5 in Baden-Würt­tem­berg (AS Baden-Baden — AS Offen­burg) und der A 1 in Nie­der­sach­sen (AD Buch­holz — AK Bre­mer Kreuz), die Fürst-Wre­de-Kaser­ne bei Mün­chen, Schu­len in Hal­le (Saa­le), Kiel, Frei­burg, und Land­kreis Gos­lar. Sie­he dazu auch http://www.innovativeverwaltung.de/Thema/209/2815/Bundesverkehrsministerium-Entscheidung-fuer-PPP-Pilotprojekte-gefallen.html

[3] Fra­ge 306/Juli 2011 des Abge­ord­ne­ten Micha­el Groß, SPD

[4] 2011, House of Com­mons, Trea­su­ry Com­mit­tee, Pri­va­te Finan­ce Initia­ti­ve, Seven­te­enth Report of Ses­si­on 2010-12, http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/treasury-committee/inquiries1/private-finance-initiative-/

[5] Bun­des­rech­nungs­hof, „Bericht an der Haus­halts­aus­schuss des Bun­des­tags über Öffent­lich Pri­va­te Part­ner­schaf­ten im Bun­des­fern­stra­ßen­bau“, Juni 2014, https://www.gemeingut.org/wp-content/uploads/2014/06/2014–06-04_Bericht_BRH_zu_PPP_an_Haushaltsausschuss.pdf

[6] Prä­si­den­ten des Rech­nungs­ho­fes des Bun­des (BRH) und der Län­der „Gemein­sa­men Erfah­rungs­be­richt zur Wirt­schaft­lich­keit von ÖPP Pro­jek­ten“, Sep­tem­ber 2011, http://www.rechnungshof-rlp.de/icc/internet/med/34a/34a408ff-3f95-9331-a8fc-94e7040d17ef,11111111–1111-1111–1111-111111111111.pdf

[7] Gemein­sa­mer Erfah­rungs­be­richt der Rech­nungs­hö­fe des Bun­des und der Län­der zur Wirt­schaft­lich­keit von ÖPP-Pro­jek­ten, S.16

[8] eben­da, S.21

[9] eben­da S.38

[10] Wir ver­wei­sen in die­sem Zusam­men­hang auf unse­ren Brief­wech­sel mit Herrn Bern­wart Kul­le, Mit­glied des Vor­stands der ÖPP Deutsch­land AG, https://www.gemeingut.org/die-unwahrheiten-von-herrn-kulle-von-der-opp-deutschland-ag/.

[11] PPP-Pro­jekt­da­ten­bank, Schu­len der Stadt Offen­bach, http://www.ppp-projektdatenbank.de/index.php?id=28&tx_ppp_controller
_searchform[projectId]=270&tx_ppp_controller_searchform[action]=showProject

[12] Sie­he z.B. Hol­ger Balo­dis und Dag­mar Hüh­ne: „Die Vor­sor­ge­lü­ge. Wie Poli­tik und pri­va­te Ren­ten­ver­si­che­run­gen uns in die Alters­ar­mut trei­ben.“ Econ Ber­lin 2012

[13] Inso­fern kann es als span­nend ange­se­hen wer­den, wenn künf­tig die­je­ni­gen, die Jahr­zehn­te­lang ihre Kun­den hin­ters Licht geführt haben – die Ver­si­che­rungs­kon­zer­ne –, nun mit denen, die pro­fes­sio­nell die öffent­li­che Hand über­vor­tei­len – die ÖPP-Bran­che –, zusam­men­tun. Sie­he zum Leu­mund der ÖPP-Bran­che z.B. die Bun­des­wirt­schafts­mi­nis­te­ri­um auf­grund eines Beschlus­ses des Bun­des­tags mit­fi­nan­zier­te Stu­die (Hans-Ulrich Küp­per / Lothar Sem­per (Hrsg.): “Chan­cen und Risi­ken von PPP: Eine Betrach­tung aus öko­no­mi­scher und juris­ti­scher Per­spek­ti­ve. Lud­wig-Fröh­ler-Insti­tut, April 2012) Dort heißt es: “Zahl­rei­che Mani­pu­la­ti­ons­mög­lich­kei­ten, die es gestat­ten, bei einer Ana­ly­se der Vor­teil­haf­tig­keit von ÖPP-Model­len die­se als bes­se­re Alter­na­ti­ve erschei­nen zu las­sen, legen es nahe, im Zwei­fels­fall davon aus­zu­ge­hen, dass das tra­di­tio­nel­le Modell einer gewer­ke­wei­sen Ver­ga­be und einer Finan­zie­rung über den Haus­halt die bes­se­re Alter­na­ti­ve dar­stellt.” Eine metho­di­sche Vor­ge­hens­wei­se bei der Über­vor­tei­lung ver­mu­ten auch die Rech­nungs­hö­fe 2011 in einem gemein­sa­men Bericht: „Die Rech­nungs­hö­fe stell­ten fest, dass [von ÖPP-Bera­tern der öffent­li­chen Hand] güns­ti­ge „Lock­an­ge­bo­te“ für Mach­bar­keits­stu­di­en ange­bo­ten wur­den, um Fol­ge­be­ra­tungs­auf­trä­ge zu erlan­gen (…) Zum Teil waren die Gren­zen zwi­schen Bera­tung und Lob­by­ing flie­ßend.“

[14] Hier ist eine Bezug­nah­me auf das bekann­te Zitat von Bun­des­kanz­le­rin Ange­la Mer­kel nahe­lie­gend, die for­mu­liert hat­te: „Man hät­te ein­fach nur die schwä­bi­sche Haus­frau fra­gen sol­len, sie hät­te uns eine Lebens­weis­heit gesagt: Man kann nicht auf Dau­er über sei­ne Ver­hält­nis­se leben.“ Abge­se­hen vom Umstand, dass das Zitat von der arbeit­ge­ber­na­hen Initia­ti­ve Neue Sozia­le Markt­wirt­schaft auf­ge­grif­fen und in einer eige­nen Kam­pa­gne ver­ar­bei­tet wur­de, könn­te man anneh­men, dass sich kaum eine lebens­wei­se schwä­bi­sche Haus­frau auf die­se Wei­se — ohne Kennt­nis der genau­en Schul­den­hö­he und des tat­säch­li­chen Zins­sat­zes — ver­schul­den wür­de.

[15] Z.B.: „Feu­er­wa­che Mül­heim: Ein lang­fris­ti­ger Miet­ver­trag mit der Stadt sorgt für Pla­nungs­si­cher­heit und sta­bi­le Erträ­ge.“ und „Der Geschlos­se­ne 6b-Immo­bi­li­en­fonds Ver­mö­gens­wer­te 5 inves­tiert in das Jus­tiz- und Ver­wal­tungs­zen­trum Wies­ba­den, das für 30 Jah­re fest an das Land Hes­sen und die Stadt Wies­ba­den ver­mie­tet ist.“ www.hannover-leasing.de/geschlossene-immobilienfonds-deutschland.php

[16] Die­se Minis­ter-Wei­sung war umso erstaun­li­cher, als der Bun­des­rech­nungs­hof nach­ge­wie­sen hat­te, dass das Vor­ha­ben wenigs­tens 25 Mio. Euro teu­rer kommt als die öffent­li­che Eigen­er­le­di­gung und auch der Rech­nungs­prü­fungs­aus­schuss des Bun­des­ta­ges das Ver­fah­ren zwi­schen­zeit­lich gestoppt hat­te

[17] „Stär­kung von Inves­ti­tio­nen in Deutsch­land“, Her­aus­ge­ber und Redak­ti­on: Exper­ten­kom­mis­si­on im Auf­trag des Bun­des­mi­nis­ters für Wirt­schaft und Ener­gie, Sigmar Gabri­el, April 2015

[18] „Um die Kon­for­mi­tät einer Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­ge­sell­schaft mit den Maas­tricht-Kri­te­ri­en zu gewähr­leis­ten, muss eine kla­re Abgren­zung der Gesell­schaft zum Staats­sek­tor erfol­gen.“ ebd.

[19] ebd.S.43

[20] ebd.S.44

[21] Die „Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen bei Mate­ri­al“ führ­ten bei­om ÖPP-Pro­jekt auf der A1 schon nach einem drei­vier­tel Jahr zum teil­wei­sen Ablö­sen des Belags

[22] „Effi­zi­enz­stei­ge­run­gen beim Per­so­nal“ kön­nen auch mit Umge­hun­gen des Ver­ga­be­rechts und Lohn­dum­ping gleich­ge­setzt wer­den

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