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Fak­ten­blatt Nr. 4: PPP – zum Ver­bleib von zig Mil­li­ar­den Euro gibt es nur Mei­nungs­um­fra­gen

21 Dezember 2011

Fak­ten­blatt Nr. 4 • Hrsg. Gemein­gut in Bür­ge­rIn­nen­hand (GiB) e.V.

 Zusam­men­ge­stellt von Carl Waß­muth – Okto­ber 2011

Das Fak­ten­blatt als pdf-Datei zum Her­un­ter­la­den: FB-04PPP & Umfra­gen

Wo ist das Geld geblie­ben? Public Pri­va­te Part­nerships gibt es mitt­ler­wei­le seit gut zehn Jah­ren in Deutsch­land. Die Bau­in­dus­trie spricht von 255 PPP-Objek­ten, 167 PPP-Hoch­bau­pro­jek­ten und 11 PPP-Pro­jek­ten im Ver­kehrs­we­sen, haupt­säch­lich im Auto­bahn­bau. Das Volu­men wird mit 6,9 Mil­li­ar­den Euro ange­ge­ben, wobei in vie­len Fäl­len nach­ge­wie­sen wer­den konn­te, dass die­se Anga­ben nur einen klei­nen Teil der Gel­der abde­cken, die durch PPP lang­fris­tig gebun­den wer­den. Vor­sich­ti­ge Schät­zun­gen gehen von etwa 20 bis 25 Mil­li­ar­den Euro aus.
Wer nun aber der Fra­ge nach­ge­hen will, ob die­se Gel­der in die­sem Umfang aus­ge­ge­ben wer­den oder wur­den, ob es Dop­pelz­ins­ef­fek­te gibt (Kre­dit­auf­nah­me, um die PPP-Raten bedie­nen zu kön­nen), oder ob die gefor­der­te Qua­li­tät erreicht wur­de – der wird auf Mei­nungs­um­fra­gen ver­wie­sen. Dabei gin­ge es auch anders, wie gezeigt wird.

Umfra­gen statt empi­ri­scher Daten

Wer öffent­li­che Dis­kus­si­ons­ver­an­stal­tun­gen zu PPP besucht, wird viel­leicht mit einem Umfra­ge­er­geb­nis kon­fron­tiert wer­den, wonach Schü­ler, Eltern und Leh­rer in per PPP sanier­ten Schu­len im Land­kreis Offen­bach nun “glück­li­cher” sind. “Die Unter­su­chung ver­folgt das Ziel, Effek­te des Ein­sat­zes eines PPP-Modells im Schul­be­trieb auf die Nut­zer am Bei­spiel aus­ge­wähl­ter Offen­ba­cher Schu­len zu iden­ti­fi­zie­ren.” In die­ser “empi­ri­schen Unter­su­chung” feh­len nicht nur har­te Fak­ten – auch auf die Aus­wahl eines reprä­sen­ta­ti­ven Quer­schnitts der Nut­zer hat man ver­zich­tet. Statt­des­sen bestä­ti­gen eben die befrag­ten Schü­ler, Leh­rer und Eltern von frisch sanier­ten Schu­len, dass gegen­über dem Zustand vor der Sanie­rung eine Ver­bes­se­rung statt­ge­fun­den hat – eine durch­aus erwart­ba­re Aus­sa­ge. Das Deut­sche Insti­tut für Urba­nis­tik (DifU), das zu Ten­den­zen bei PPP forscht und regel­mä­ßig Berich­te dazu ver­fasst, sieht sich eben­falls gezwun­gen, den Weg der metho­disch unspe­zi­fi­zier­ten Umfra­ge zu gehen. (Quel­le: demo-online 04/2010). Es gibt auch eine Allens­bach Stu­die, die besagt, dass “97 % der kom­mu­na­len Auf­trag­ge­ber mit den ÖPP-Pro­jek­ten und der Zusam­men­ar­beit mit den Pri­va­ten zufrie­den bis sehr zufrie­den sind. Schon das “Pjöngjang”-Ergebnis müss­te miss­trau­isch machen. Und tat­säch­lich: bei nähe­rer Betrach­tung erweist sich, dass das pro­ble­ma­ti­sche Quo­ten­ver­fah­ren von Allens­bach ange­wandt wird, das eine Vor­auswahl der Befrag­ten zulässt. Mit einer Mas­sen-e-mail wirbt nun die “Part­ner­schaf­ten Deutsch­land AG” (PD AG) um Betei­li­gung an Kon­zep­ti­on und Durch­füh­rung von Umfra­gen im Auf­trag des Bun­des­fi­nanz­mi­nis­te­ri­ums. Ins­be­son­de­re beklagt man, dass …

bis­her kei­ne aktu­el­len und ver­läss­li­chen Daten zu den Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis­sen und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­pro­ble­men in den ver­schie­de­nen Pha­sen von ÖPP-Pro­jek­ten”

… vor­lie­gen. Man möge sich vor­stel­len, der Bun­des­tag ent­schließt sich, im Vor­feld der Haus­halts­de­bat­te für 2013 anstel­le der tat­säch­lich vor­han­de­nen Ver­mö­gens­ver­hält­nis­sn und den bestehen­den Zah­lungs­ver­pflich­tun­gen eine Umfra­ge unter den Abge­ord­ne­ten über “Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis­se und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­pro­ble­me” in ihren Wahl­krei­sen hin­sicht­lich der Ein­nah­men- und Aus­ga­ben­po­li­tik des Bun­des durch­füh­ren zu las­sen. Die Initia­ti­ve der PD AG für die Umfra­ge kor­re­liert mit einer jün­ge­ren Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung auf eine Anfra­ge nach einer “nach­prüf­ba­ren, eva­lu­ier­ten Daten­ba­sis, wis­sen­schaft­li­chen Stu­di­en oder Lang­zeit­un­ter­su­chun­gen”, in der die Regie­rung nur zu sagen wuss­te, dass “die mit den ÖPP-Pro­jek­ten im Bun­des­fern­stra­ßen­bau bis­her auch gesam­mel­ten prak­ti­schen Erfah­run­gen o. g. Effek­te erwar­ten” (las­sen).

Eine enor­me Grund­la­ge für Daten ist vor­han­den

Welt­weit lie­gen seit über zwan­zig Jah­ren Erfah­run­gen mit PPP vor. Beson­ders exten­siv wur­den in Groß­bri­tan­ni­en und Aus­tra­li­en bedeu­ten­de Antei­le der öffent­li­che Infra­struk­tur in PPP-Pro­jek­ten gebun­den. Die Sum­me an har­ten Fak­ten aus die­sen Trans­ak­tio­nen in Höhe von hun­der­ten Mil­li­ar­den von Euro müss­te immens sein. Tat­säch­lich ist die Daten­la­ge jedoch erschre­ckend dürf­tig. Unter den PPP-Pro­jek­ten in Deutsch­land befin­den sich zahl­rei­che soge­nann­te Pilot­pro­jek­te, bei denen davon aus­ge­gan­gen wer­den soll­te, dass man bei der Erhe­bung und Aus­wer­tung der Daten beson­de­re Sorg­falt wal­ten ließ.

Ech­te PPP-Daten sind nahe­zu nicht ver­füg­bar

Bedau­er­li­cher­wei­se gibt es jedoch nahe­zu kei­ne offi­zi­el­len Aus­wer­tun­gen von PPP-Pro­jek­ten. Die­ses gra­vie­ren­de Man­ko geht ver­mut­lich vor allem auf den Umstand zurück, dass alle PPP-Ver­trä­ge geheim gehal­ten wer­den bzw. nicht öffent­lich sind. Ein wei­te­rer Grund ist, dass PPP-Pro­jek­te hier­zu­lan­de erst seit zehn, maxi­mal zwölf Jah­ren bestehen, die Lauf­zeit aber wenigs­tens 15 Jah­re, meis­tens jedoch 25 oder 30 Jah­re beträgt. Die Fra­ge, in wel­chem Zustand sich die den Pri­va­ten anver­trau­te öffent­li­che Infra­struk­tur am Ende der Lauf­zeit befin­det, ist jedoch für die Bewer­tung der Wirt­schaft­lich­keit ent­schei­dend. Die bri­ti­sche Eisen­bahn wur­de 1994 für 1,9 Mil­li­ar­den bri­ti­sche Pfund ver­äu­ßert. Nach nur weni­gen Jah­ren ging die für die Infra­struk­tur zustän­di­ge Akti­en­ge­sell­schaft Rail Track in Kon­kurs, der bri­ti­sche Staat muss­te das her­un­ter­ge­wirt­schaf­te­te Netz wie­der über­neh­men und instand set­zen. Die Kos­ten dafür lagen bei einem Viel­fa­chen des Anfangs­er­lö­ses, das Han­dels­blatt kam 2006 auf eine Sum­me von 110 Mil­li­ar­den Euro. Auch die öffent­li­che Infra­struk­tur hier­zu­lan­de hat plan­mä­ßig eine Lebens­dau­er von wenigs­tens 50 Jah­ren, meist jedoch von 80 bis 100 Jah­ren, liegt also deut­lich über der ver­ein­bar­ten Ver­trags­lauf­zeit. Die Kos­ten für eine Grund­sa­nie­rung im Bestand nach Ende der Lauf­zeit kön­nen leicht die Höhe von Neu­bau­kos­ten errei­chen.

Daten in der Pro­jekt­da­ten­bank des Bun­des

Die PPP-Pro­jekt­da­ten­bank des Bun­des gestat­tet sich vie­le Unge­nau­ig­kei­ten. Inves­ti­ti­ons­sum­me und Betriebs­kos­ten wer­den zusam­men auf­ge­führt, Stei­ge­run­gen von Bau- und Betriebs­kos­ten nicht erfasst. Eben­so feh­len Kos­ten für Bera­ter, Pla­ner, “Inves­to­ren­su­che” und zur Ver­fü­gung­stel­lung von Grund­stü­cken. Steu­er­aus­fäl­le wer­den genau­so wenig doku­men­tiert wie gestie­ge­ne Kos­ten für sozia­le Trans­fer­leis­tun­gen. Auch die Pro­jek­te selbst sind nicht voll­stän­dig. So heisst es: “Erfasst sind … geplan­te Pro­jek­te z.Zt. noch nicht”. Aller­dings sind auch ande­re unan­ge­neh­me Pro­jek­te nicht auf­ge­führt: Bei der 10-Jah­res­fei­er der Ber­li­ner Was­ser­be­trie­be fei­er­ten sich die pri­va­ten Gesell­schaf­ter von RWE und Veo­lia als die Initia­to­ren eines der erfolg­reichs­ten PPP-Pro­jek­te in Deutsch­land. In der PPP-Pro­jekt­da­ten­bank des Bun­des ist das Unter­fan­gen nicht ein­mal genannt. Auch bei dem Stich­wort “Bonn” lie­fert die Daten­bank kei­ne Ergeb­nis­se. Die Bon­ner müss­ten sich wun­dern: Beim Bau­skan­dal um das PPP-Pro­jekt WCCB folg­te einer Ver­haf­tungs­wel­le eine Insol­venz­wel­le. Der Bon­ner Gene­ral­an­zei­ger berich­tet unter der Rubrik “Die Mil­lio­nen­fal­le” bereits in Fol­ge 72. Städ­te, die PPP abge­lehnt haben, wer­den eben­falls vom Bund nicht auf­ge­lis­tet.

Feh­len­de Daten ver­zer­ren die Argu­men­ta­ti­on von Pro und Con­tra

In den Ver­öf­fent­li­chun­gen der PPP-Befür­wor­ter wer­den viel­fach Rück­grif­fe auf empi­ri­sche Erfah­run­gen gemacht, die im Ein­zel­nen nicht belegt sind. Zum Bei­spiel: “Die Erfah­run­gen der letz­ten sechs Jah­re sind ein­deu­tig posi­tiv und viel­fach empi­risch hin­ter­legt.” (Dr. Andre­as Iding, Pro­ku­rist der Gold­beck Public Part­ner GmbH, Bie­le­feld, in: PPP-Kom­pakt Febru­ar 2009). Die zitier­ten empi­ri­schen Daten bleibt der Bericht­erstat­ter schul­dig. An ande­rer Stel­le wer­den posi­ti­ve Erfah­run­gen mit PPP-Pro­jek­ten abs­trakt vor­aus­ge­setzt, etwa in fol­gen­der Argu­men­ta­ti­on: “Viel­fach wird in der öffent­li­chen Dis­kus­si­on die Kos­ten­ef­fi­zi­enz als der wesent­li­che Vor­teil von Public Pri­va­te Part­nership (PPP) gese­hen. Legt man jedoch die Erfah­run­gen der lau­fen­den PPP-Vor­ha­ben zugrun­de, so zeigt sich, dass die­se Form der lang­jäh­ri­gen Zusam­men­ar­beit zwi­schen öffent­li­cher Hand und pri­va­tem Part­ner weit mehr beinhal­tet, als durch den Begriff der Effi­zi­enz beschrie­ben wer­den könn­te.” (Dr. Gert W. Rie­gel, Pro­ku­rist, HSG Zan­der GmbH und Jan Wol­le­sen, Pro­jekt­lei­ter / Ener­gie­in­ge­nieur, HSG Zan­der GmbH. In: PPP-Kom­pakt 11/2008).

Die Beweis­last ist den PPP-Kri­ti­kern zuge­scho­ben

Ins­ge­samt ist davon aus­zu­ge­hen, dass die Befür­wor­ter weit­aus stär­ker von der feh­len­den Daten­ba­sis pro­fi­tie­ren als die Kri­ti­ker. Solan­ge PPP Main­stream ist, bleibt es die Auf­ga­be der Kri­tik, Fin­dig­keit und argu­men­ta­ti­ve Ener­gie für den Gegen­be­weis auf­zu­brin­gen. Da die Kri­ti­ker über deut­lich weni­ger Mit­tel zur Daten­er­he­bung und –aus­wer­tung ver­fü­gen, erschei­nen sie zunächst im Nach­teil. Dass die schma­le Daten­ba­sis zum Teil gezielt her­bei­ge­führt, jeden­falls aber bil­li­gend in Kauf genom­men wird, dafür spre­chen die fort­wäh­ren­den Ver­pflich­tun­gen zur Geheim­hal­tung. Für die Betrei­ber von PPP-Pro­jek­ten wäre ein leich­tes, das Daten­de­fi­zit zu behe­ben, wenn es für die Argu­men­ta­ti­on nötig ist. Immer­hin ist der Zugang zu den pro­jekt­re­le­van­ten Fak­ten in ihren Hän­den. Ange­sichts die­ser Sach­la­ge müs­sen sich PPP-Befür­wor­ter gefal­len las­sen, dass ihre Argu­men­ta­ti­on als eine Ket­te bis­lang unbe­wie­se­ner Behaup­tun­gen qua­li­fi­ziert wird. Ange­sichts der feh­len­den Bereit­schaft, belast­ba­re Daten zur Ver­fü­gung zu stel­len und Ver­trä­ge offen­zu­le­gen erscheint der Vor­wurf, die Kri­tik sei ideo­lo­gisch als ein Ver­such, die Kri­ti­ker mora­lisch zu dis­kre­di­tie­ren.

Geheim­hal­tung behin­dert, aber kann über­wun­den wer­den

Vor­han­de­ne PPP-Pro­jek­te in Deutsch­land wären statt durch Befra­gung mit ech­ten Erhe­bun­gen har­ter Zah­len zu eva­lu­ie­ren. Es ist klar, dass einer sol­chen Eva­lua­ti­on der­zeit für fast alle PPP-Ver­trä­ge gel­ten­de Geheim­hal­tung ent­ge­gen­steht. Nichts des­to trotz soll­te ein empi­risch ange­leg­tes Pro­jekt der Grund­la­gen- und Pri­va­ti­sie­rungs-Fol­gen­for­schung von Vor­ha­ben im Rah­men von PPP ange­gan­gen wer­den. Auch unvoll­stän­di­ge Daten bzw. Daten ein­zel­ner Pro­jek­te las­sen bereits wich­ti­ge Schlüs­se zu. Zugleich erhö­hen even­tu­ell bekannt wer­den­de und als skan­da­lös emp­fun­de­ne Kos­ten den Druck auf ande­re Kom­mu­nen oder öffent­li­che Kör­per­schaf­ten, wei­ter­hin geheim­ge­hal­te­ne Daten eben­falls offen­zu­le­gen. Nicht zuletzt ver­deut­licht die rei­ne Sys­te­ma­tik den Bedarf an der Erhe­bung.

Wie­viel PPPs gibt es eigent­lich?

Es geht zuerst dar­um, das Volu­men zutref­fend zu erfas­sen: Prof. Dr. Han­nes Rehm, bis Juli 2001 Spre­cher des Lei­tungs­aus­schus­ses SoFFin und stell­ver­tre­ten­der Auf­sichts­rats­vor­sit­zen­der der Part­ner­schaf­ten Deutsch­land AG sum­mier­te anläss­lich des 6. ÖPP Bun­des­kon­gres­ses in Bonn am 19. Sep­tem­ber 2011 das Volu­men von PPP in Deutsch­land wie folgt: “Ins­ge­samt sind in Deutsch­land seit 2002 bis heu­te ins­ge­samt 171 ÖPP-Pro­jek­te abge­schlos­sen wor­den. Die­se Pro­jek­te haben (Stand Juni 2011) ein Gesamt­vo­lu­men von 6,9 Mrd. Euro.” Die­se Zah­len lie­gen erheb­lich unter den tat­säch­li­chen Wer­ten, da zum Bei­spiel Groß­pro­jek­te wie “Toll Collect” mit einem Volu­men von 6,5 Mil­li­ar­den Euro bis 2015 oder dem Bun­des­wehr-IT-PPP mit 2006 ver­an­schlag­ten 7,1 Mil­li­ar­den Euro offen­sicht­lich gar nicht ent­hal­ten sind. Auch das PPP-Pro­jekt Ber­li­ner Was­ser­be­trie­be (BWB) scheint nicht ent­hal­ten zu sein. In jedem Fall ist aber heu­te schon deut­lich, dass es um der­art immense Sum­men geht, die die Steu­er- und Gebüh­ren­zah­len­den auf­brin­gen müs­sen, dass drin­gend Anstren­gun­gen unter­nom­men wer­den müs­sen, die zuge­hö­ri­gen Leis­tun­gen und die gesell­schaft­li­chen Fol­gen inklu­si­ve der mit­tel­ba­ren und unmit­tel­ba­ren Fol­ge­kos­ten zu eva­lu­ie­ren.

 

Das Fak­ten­blatt als pdf-Datei zum Her­un­ter­la­den: FB-04-PPP-Umfra­gen

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