Bilanz des Sonderausschusses „Wasserverträge“

Bild: Berliner Wassertisch, Aktion gegen die Ignoranz des Berliner Senats

Sprecherteam des Berliner Wassertischs – Pressemitteilung 14.12.2012, http://berliner-wassertisch.net

Der Sonderausschuss „Wasserverträge“ wurde eingerichtet, um dem am 12.3.2011 in Kraft getretenen „Gesetz für die vollständige Offenlegung von Geheimverträgen zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe“ Folge zu leisten. Dieses Offenlegungsgesetz war vom Senat und der Mehrheit des Berliner Abgeordnetenhauses abgelehnt worden; erst der Volksentscheid am 13.2.2011 verwandelte es mit mehr als 666.000 Ja-Stimmen in das erste Gesetz des Landes Berlin, das durch Volksentscheid in Kraft trat. [1]

Nach den Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin im September 2011 änderten sich nur die Mehrheitsverhältnisse im Parlament, nicht aber die Einstellung zum Offenlegungsgesetz. Der nach der Wahl eingesetzte Sonderausschuss wurde mehrheitlich bestimmt von genau den Fraktionen, die 1999 für die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe (BWB) verantwortlich waren.

Forderungen der Vertrauenspersonen des Volksentscheides an den Ausschuss.

Mit der Veröffentlichung der Wasserverträge bestätigte sich offiziell, was bis dahin zwar schon bekannt, aber inoffizielles, daher nicht gerichtsfestes Wissen war.

Es ergaben sich daraus klare Forderungen an den Ausschuss:

• Feststellung, dass der drastische Anstieg der Wasserpreise in Berlin auf die in den Verträgen gegebene Gewinngarantie zurückzuführen ist
• Feststellung, dass die erforderliche demokratische Legitimation, das Letztentscheidungsrecht des öffentlichen Vertragspartners durch die Personenidentität von Holding- und Anstaltsvorstand nicht gegeben ist, da im Anstaltsvorstand private Stimmenmehrheit besteht
• Feststellung, dass mit der Gewinngarantie im Konsortialvertrag das Haushaltsrecht der Abgeordneten und damit das Demokratiegebot verletzt ist
• Feststellung, entsprechend laufender Rechtsprechung der Verfassungsgerichtsbarkeit[2], dass staatliche Verträge mit Privaten dem öffentlichen Recht genügen müssen und dem Staat nicht die Flucht ins Privatrecht gestatten – Anwendung auf den vorliegenden Fall
• Feststellung, dass die gesetzliche Grundlage, das heutige Berliner Betriebe-Gesetz (vorher Teilprivatisierungsgesetz), 2003 so geändert wurde, dass die bereits 1999 vom Berliner Verfassungsgericht für nichtig erklärten Teile dennoch zur Einhaltung der vertraglichen
Gewinngarantie umgesetzt werden und das Urteil damit unterlaufen wird
• Daher: Überprüfung des Berliner Betriebe-Gesetzes auf seine Verfassungsmäßigkeit

Die Ausschussmehrheit ist in der einjährigen Ausschusslaufzeit keiner dieser Forderungen nachgekommen. Sie hat sich ebenfalls nicht positioniert zu den Feststellungen des Bundeskartellamtes, das in seiner Preismissbrauchsverfügung nachwies, dass die überhöhten Trinkwasserpreise in Berlin auf die überhöhten kalkulatorischen Kosten zurückzuführen sind, mit denen die Gewinne in verfassungswidriger Höhe abgesichert werden. Ebenso wenig hat sie die unausweichliche Schlussfolgerung gezogen, dass die Argumentation der Kartellbehörde in gleicher Weise auf die Abwasserentsorgung anzuwenden ist, auch wenn die Abwasserpreise wegen strittiger Zuständigkeit vom Kartellamt nicht geprüft wurden.

Der Ausschuss hätte sich vom Senat auch erläutern lassen müssen, warum er gemeinsam mit den BWB die Zuständigkeit des Kartellamtes bestreitet. Denn die Behauptung der BWB, nur „punktgenau“ die gesetzliche Vorgabe umzusetzen und somit gar keinen Einfluss auf die Wasserpreise zu haben, ist nicht stichhaltig. Das Kartellamt stellt ausdrücklich fest, dass es sich bei den Vorgaben im Betriebe-Gesetz (vorher Teilprivatisierungsgesetz) „allein um in Gesetzesform gegossene unternehmerische Entscheidungen des Landes Berlin … als … Mit-Inhaber der BWB“ handelt. Die BWB (d.h. die Anteilseigner Land Berlin und Private) bestimmen gemeinsam die Preise. Das Gesetz wurde dem Vertrag angepasst und nicht umgekehrt. Es hätte zur Kernaufgabe des Sonderausschusses gehört, sich mit diesem rechtlich mehr als zweifelhaften Zustand auseinanderzusetzen.

Nichts davon wurde thematisiert, das Betriebe-Gesetz blieb ebenso wie der Vertrag von der
Ausschussmehrheit unangetastet.

Nichteinhaltung des Offenlegungsgesetzes

Der Sonderausschuss ist eindeutig seiner Aufgabe nicht nachgekommen. Vorgeschrieben war die öffentliche Prüfung der Geheimverträge unter Hinzuziehung von unabhängigen Sachverständigen.

Die Ausschussmehrheit von SPD- und CDU-Fraktion verwandelte diesen gesetzlichen Auftrag des
Volksgesetzgebers von vornherein vorsätzlich in eine Farce, indem sie

• jedwede Geldmittel für unabhängige Sachverständige trotz mehrfacher Anträge der Oppositionsparteien verweigerte
• nur den nicht-unabhängigen Wissenschaftlichen Parlamentsdienst (WPD) des Abgeordnetenhauses zu Rate zog und auch das nur für Fragestellungen, die die SPD/CDU-Mehrheit bestimmte. Nicht geprüft wurden der Verstoß gegen Normenwahrheit und -klarheit bei der Novellierung des Teilprivatisierungsgesetzes und die daraus folgenden Nachwirkungen auf das heute geltende Betriebe-Gesetz, obwohl die landesrechtlichen Vorschriften für Trink- und Abwasser in Berlin ganz offensichtlich auf dieses komplexe System gesellschafts- und vertragsrechtlicher Regelungen zugeschnitten wurden. Nicht geprüft wurde das Schweigegebot in § 43 des Konsortialvertrages
• durch willkürlichen Umgang mit formalen Regeln die Auseinandersetzungen auf Verfahrensfragen ablenkte und so auch die Arbeit der Opposition zu behindern suchte
• keine inhaltliche Arbeit leistete, die erkennen ließ, warum sie welche Frage auf die Tagesordnung setzte und welche Schlüsse jeweils aus den Sitzungen gezogen wurden
• ihr Desinteresse an der Frage der Rechtmäßigkeit des Betriebe-Gesetzes sowie der Verflechtung der Verträge mit diesem Gesetz immer wieder deutlich erkennen ließ.

Obwohl nach der durch das Volksbegehren erzwungenen Veröffentlichung der bis dahin geheim gehaltenen Verträge im November 2010 es von allen Parteien Lippenbekenntnisse gab, dass diese Verträge für das Land Berlin außerordentlich nachteilig seien und man sie „so“ heute nicht mehr abschließen würde, ging es offenbar den Regierungsfraktionen im Ausschuss vor allem darum, eine wirkliche Prüfung zu vermeiden. Mit anderen Worten: die Abgeordneten von SPD und CDU erfüllten den übernommenen Auftrag nicht nur nicht,
sondern widersetzten sich ihm geradezu.
Beispielhaft ist zu nennen, dass die Regierungsmehrheit den von ihr selbst beauftragten WPD von den Ausschuss-Sitzungen fernhielt, um die WPD-Stellungnahmen jeder Diskussion und Nachfrage durch die Opposition wie auch möglichst jeder öffentlichen Kenntnisnahme zu entziehen.

Offen geblieben ist auch die Forderung des Volksgesetzgebers nach vollständiger Veröffentlichung aller Beschlüsse und Nebenabreden. Es wurde keinerlei Versuch unternommen, die Frage der Vollständigkeit tatsächlich abschließend zu klären. Eine diesbezügliche Aussage des Finanzsenators – außerhalb des Ausschusses – wurde in keiner Weise geprüft.

Spätestens seit dem Beschluss über den Rückkauf des RWE-Anteils an den Berliner Wasserbetrieben, durch die das Land Berlin Vertragspartner im „Shareholder-Agreement“ wurde, hätte der Sonderausschuss die Veröffentlichung des Agreements fordern müssen. Der Ausschuss hat sich jedoch offensichtlich nur nach dem Informationsfreiheitsgesetz, nicht aber nach dem Volksgesetz gerichtet. Das ist ein klarer Verstoß gegen den Gesetzesauftrag.

Nicht untersucht wurde somit die bei keinem anderen großstädtischen Wasserversorger anzutreffende Rechtsform der BWB als Anstalt öffentlichen Rechts mit Beteiligung einer privatrechtlichen Holding, der Berlinwasser Holding AG, als atypischer stiller Gesellschafter, bei der das Land Berlin Mehrheitseigner ist und – nach dem Erwerb der RWE-Beteiligung durch das Land – als privater Investor nur noch Veolia mit 24,95 %, aber einem Stimmengewicht von 50 % beteiligt ist.

Die Einzelheiten der Holding und ihres Verhältnisses zu den BWB sind im Konsortialvertrag geregelt, der nicht weniger als 24 Anhänge enthält. Das „Shareholder-Agreement“ zwischen RWE und Veolia, das auch für das Land Berlin als Erwerber der RWE-Beteiligung an der Holding gelten dürfte, ist geheim, und ein Betriebsführungsvertrag, in dem der Holding die Betriebsführung bei den BWB mit entsprechenden Weisungsbefugnissen eingeräumt ist, bleibt unbesprochen.

Der Finanzsenator wurde kein einziges Mal in den Ausschuss geladen. Die Abgeordneten von SPD und CDU verzichteten geradezu auf Aufklärung; diesbezügliche Anträge der Opposition blieben ohne Mehrheit.

Die Staatssekretärin Dr. Sudhof gab zwar im Ausschuss an, dass der Verordnungszinssatz jedes Jahr um
zwei Prozent höher liegt als die errechnete Rendite konservativer Vermögensanlagen, bestritt aber jeden
Zusammenhang mit dem 1999 vom Verfassungsgericht für nichtig erklärten Zuschlag in der Renditeformel „r
+ 2“ (d.h. stets Aufschlag von 2% auf eine ohnehin unangemessen großzügige Verzinsung).

Nachfolgende Änderungen des Konsortialvertrags hoben diese Regelung nicht auf, obwohl der Landesverfassungsgerichtshof von Berlin deren gesetzliche Grundlage (TPrivG) schon 1999 als verfassungswidrig bezeichnet hatte. Auch die Tatsache, dass § 2 des Berliner Betriebe-Gesetzes[3] den BWB erlaubt, Unternehmensverträge im Sinne des Aktiengesetzes abzuschließen und sich den Weisungen des Vertragspartners zu unterstellen, wurde nicht bewertet. Nach § 16 Abs. 1 dieses Gesetzes erheben die BWB für Trink- und Abwasser privatrechtliche Entgelte, für deren Kalkulation § 16 eine Reihe von Bestimmungen enthält, die in der Wassertarifverordnung[4] ergänzt werden. Auf der Grundlage der Ermächtigung in § 16 Abs. 8 Betriebe-Gesetz gibt es eine jährliche Verordnung des Berliner Senats, in denen der Zinssatz für das gesamte betriebsnotwendige Kapital festgelegt ist, für das Jahr 2011 z. B. auf 7,1 %.[5]
Der darin erwähnte Zusammenhang, „bei der Zinshöhe von 7,1% ergeben sich keine Ausgleichsverpflichtungen für das Land“, war den Angeordneten keine Diskussion und Nachfrage wert. Keine Frage gab es, welcher Zusammenhang mit den „Ausgleichspflichten“ nach § 23.7 des Konsortialvertrages und dem Verfahren des Bundeskartellamtes besteht.

Im Zusammenhang mit dem Senatsbeschluss über Rückkauf des RWE-Anteils an der RWE-Veolia-Beteiligungs-GmbH (RVB) betonte insbesondere die SPD-Fraktion unumwunden ihr Desinteresse an Fragen des Rechts und der Verfassungsmäßigkeit der Verträge, wobei ihr die CDU nicht widersprach. Von Interesse seien ausschließlich wirtschaftliche Erwägungen, sagte der Sprecher der SPD-Fraktion und ließ dabei völlig außer Betracht, zu welch schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen zu Lasten der Wasserkunden die Umgehung der Rechtsprechung des Berliner Verfassungsgerichtes gegen das Teilprivatisierungsgesetz bereits geführt haben und weiter führen.

Dass die Verträge bisher nicht auf die Verfassungsmäßigkeit überprüft worden sind, ficht die Vertreter des Parlaments nicht an. Die Mehrheitsfraktionen haben im Gegensatz zum Kammergericht, das in seinem Urteil vom 29.08.2012 ausdrücklich die Frage nach gerichtlicher Überprüfung „am Maßstab der §§ 134, 138 BGB“ aufwarf[6], keinen Bedarf sehen wollen, die Verträge einer solchen gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen.

Das Offenlegungsgesetz legt den Prüfauftrag „auch für zukünftige Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden“ fest. Auch in Bezug darauf verweigerten sich die Vertreter der Mehrheitsfraktionen ihrem gesetzlichen Prüfauftrag. Der geheim ausgehandelte Rückkauf ist jedoch keineswegs eine für Berlin wirtschaftlich günstige Lösung, sondern die Erfüllung der Gewinngarantie bis 2028 und später, finanziert durch einen Schattenhaushalt zu Lasten der Berlinerinnen und Berliner.

Insgesamt kann sich die interessierte Öffentlichkeit durch den Ablauf dieses Sonderausschusses von Januar bis Dezember 2012 nur in der Auffassung bestärkt sehen, dass der Verlust an Vertrauen zur parlamentarischen Demokratie sich im Einzelfall immer wieder als berechtigt erweist, dass die öffentliche Kontrolle von Regierungshandeln durch die Parlamente keineswegs gesichert ist, sondern dass Parlamentsmehrheiten echte öffentliche Kontrolle geradezu hintertreiben. Damit drängt sich die Forderung nach nachhaltigem Ausbau direkter Demokratie umso mehr auf.

Forderungen über die Ausschusslaufzeit hinaus

Da der Ausschuss, geschuldet vor allem der Obstruktionspolitik von SPD- und CDU-Fraktion, keine der an ihn gerichteten Forderungen erfüllt hat, bleiben die o.g. Forderungen der Vertrauensleute des Volksbegehrens sämtlich weiter bestehen – und es kommen weitere hinzu. Denn mit dem Rückkauf des RWE-Anteils an den Berliner Wasserbetrieben haben Senat und die ihn tragenden Fraktionen, die sich genauso unkritisch verhalten haben wie ihre Vorgänger 1999 und 2003, nicht die bestehenden Probleme gelöst, sondern nur weitere hinzugefügt:

Nach wie vor besteht die Gewinngarantie für den verbleibenden Privatteilhaber Veolia, nach wie vor wird der Gewinn in einer Höhe festgelegt, die den für verfassungswidrig erklärten Regelungen von 1999 entspricht und der zu einer jährlichen Verzinsung des Kapitals der privaten Anteilseigner zwischen 11-13% führt. Eine Rendite, die dem nicht vorhandenen Risiko bei einem Monopolbetrieb (mit Anschluss- und Benutzerzwang) nicht angemessen, sondern völlig überhöht ist. Deshalb steht die Änderung und Überprüfung des Betriebe-Gesetzes auf der politischen Agenda, sowohl bei der Festlegung des Verordnungszinssatzes, als auch bei der Kalkulation der Abschreibungen nach Wiederbeschaffungszeitwerten im Wasserpreis.

Hinzu kommt nach dem Rückkauf das Problem, dass das Land Berlin damit zwar nominell eine Beteiligung an den BWB von 75,05% hält, in der unternehmensbestimmenden RVB GmbH jedoch nur zu 50% Einfluss gelangt, d.h. das Land bleibt auf ein Einvernehmen mit dem privaten Partner angewiesen und hat nach wie vor kein Letztentscheidungsrecht. Die Bestätigung, dass dies so ist, leistete wiederum nicht der Sonderausschuss, sondern das Berliner Kammergericht in seinem Urteil vom 29.8.2012. Der Senat ist uns Berlinerinnen und Berlinern die Auskunft schuldig, wie er den Einfluss der nominellen Mehrheit von 75 % des Landes durchsetzen will (Nußbaum: „Schluss mit Vollkasko für Veolia“), wenn er sie gleichzeitig mit seinen verwinkelten Vertrags- und Unternehmenskonstruktionen auf 50% beschränkt hält.

Die Finanzierung des Rückkaufs„deals“ über eine privatrechtliche Finanzierungsgesellschaft und damit einen Schattenhaushalt stellt eine weitere unzulässige Flucht ins Privatrecht dar. Die zustimmenden Abgeordneten haben damit erneut gegen ihre unverzichtbare Budgethoheit verstoßen. Im Haushalt des Landes Berlin wurde der Kredit zum Rückkauf des RWE Anteils nicht bewilligt oder auch nur ausgewiesen. Es gibt lediglich eine „Bürgschaft“. Die Überprüfung dieser Frage durch den Berliner Landesrechnungshof steht aus und wird in seinem Bericht für 2012 eine Rolle spielen.

Weiterhin bleibt also zu fordern:

Von den Regierungsfraktionen

• Änderung des Betriebe-Gesetzes, um die Umgehung des Verfassungsgerichtsurteils von 1999 rückgängig zu machen

Von der Opposition:

• entsprechende Überprüfung des Betriebe-Gesetzes auf seine Verfassungsmäßigkeit durch ein geeignetes Normenkontrollverfahren

Vom Senat

• Veröffentlichung des „Shareholder-Agreements“ durch den Senat, entsprechend dem Volksgesetz
• Einhaltung der Preismissbrauchsverfügung des Bundeskartellamtes, Bildung von Rückstellungen in Höhe der Forderungen des Kartellamtes in der Bilanz 2012
• Entsprechende Anwendung bei der Abwasserentsorgung
• Keine unzulässige Flucht der öffentlichen Hand ins Privatrecht, Entflechtung des Privatisierungskonstruktes, Transparenz bei Trink- und Abwasserversorgung in Berlin, einem Kernbereich der Daseinsvorsorge

Vom Abgeordnetenhaus und vom Senat

• Herbeiführung einer gerichtlichen Prüfung der Konsortialverträge (vgl. die vom Berliner Kammergericht am 29.8.2012 aufgeworfene Frage, ob die Verträge einer Prüfung nach §§ 134 und 138 BGB standhalten bzw. ob sie durch das Rechtsstaatprinzip gedeckt sind)

Volksgesetzgebung und Parlament

Im Vorfeld des ersten erfolgreichen Volksentscheids in Berlin hatte sich das Abgeordnetenhaus gemeinsam mit dem Senat gegen die Annahme des Volksgesetzes ausgesprochen. Nachdem Abgeordnetenhaus und Senat am 13.2.2011 eine Niederlage erlitten und die Wahlen am 18.9.2011 die Zusammensetzung von Abgeordnetenhaus und Senat änderten, wurde das angenommene Volksgesetz dennoch nicht umgesetzt.

Das zieht die unausweichliche Schlussfolgerung nach sich, dass die Volksgesetzgebung, die ja ihrem Charakter nach die parlamentarische Gesetzgebung verdrängen kann, nicht allein von der Umsetzung durch das Parlament abhängen darf. Daher muss der Volksgesetzgeber mit weitergehenden Kompetenzen ausgestattet werden, als die jetzigen gesetzlichen Regelungen sie vorsehen.

Dem Volksgesetzgeber ist der Status eines „Organs“ im Staatswesen einzuräumen, das mit gesetzlich zu regelnder, aber unbedingt vom Parlament verschiedener Vertretung selbst für die Umsetzung eines durch Volksentscheid angenommenen Gesetzes sorgen und dafür selbst den Weg der Verfassungsgerichtsbarkeit beschreiten kann. Eine solche Vertretung könnten die gesetzlich für Volksentscheide vorgeschriebenen Vertrauenspersonen sein.

Kontakt:
Ulrike Kölver, Tel. 0178 631 30 89
Gerlinde Schermer, Tel. 0177 24 62 983
Gerhard Seyfarth, Tel. 0170 200 49 74
Michel Tschuschke, Tel. 0163 664 87 39
Ulrike von Wiesenau, Tel. (030) 781 46 04
http://berliner-wassertisch.net

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  • [1] Für den Wortlaut des Offenlegungsgesetzes s. www.berliner-wassertisch.net
  • [2] z.B. Urteil BerlVerfGH vom 6.10.2009 (VerfGH 63 / 08), S. 15f., s. www.berliner-wassertisch.net
  • [3] In der Fassung der Bekanntmachung v. 14.7.2006, GVBl. S. 827, zuletzt geändert 2011, GVBl. S. 174.
  • [4] Verordnung über die Tarife der Berliner Wasserbetriebe (Wassertarifverordnung) v. 14.6.1999, GVBl. S. 343.
  • [5] Verordnung über die angemessene Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals der Berliner Wasserbetriebe (BWB)
    für das Jahr 2011 v. 14.12.2010, GVBl. S. 567.)
  • [6] KG, AZ 23 U 112 / 12

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